帝国的国家治理，显然离不开静态的制度规定与书面的权力配置，但呈现在实践中动态运行的，并不是完全遵照制度与书面规定的行为，而是受一系列正式制度与非正式制度结构约束的人的行动。于是，以下的问题就自然产生：在一定的结构约束下，行动者拥有的资源与能力，与正式制度规定是否有差异？如果有差异，那为什么会产生差异？这样的差异又如何进一步地影响结构重塑和下一步的行动？正式的制度又通过什么样的微观机制影响现实的行动？什么样的制度重要或有效，什么样的制度不重要或者无效，行动者的行为最终又怎么改变了约束自己的制度？
阅读瞿同祖先生的《清代地方政府》一书，有助于我们思考上述一系列关于制度结构与人的行动的问题。
中华帝国自早期起就建构出以君主为中心的家国一体的制度结构。君主作为国家共同体的虚拟大家长，有权支配一切土地和资源，但也因此承担起对所有人的大家长责任。正如瞿同祖先生强调的，中国的政府哲学是“它宣告所有与民生福利相关的有组织的活动都是政府应关心和操办的。因此，所有的共同性活动要么是官方化的，要么是直接由政府督办的”（第248页）。这样的大家长责任，最终必然要落实到直接与民众接触的州县政府身上，体现在州县政府的制度规定与职能设计上。
在《清代地方政府》书名中所说到的地方政府，特指清王朝时期直接治理民众的州县政府，它们“是实际执行政令，直接管理百姓的地方政府层级”（第1页）。
清代的“县”，在制度上诞生于盛行分封制的春秋中后期，那时有一些国家（最早是晋国）在新占领地区推行由国君直接管理的县、郡管理体制。“郡”一开始设在边境，区域虽大但人口稀少，地位比县还低。后来到战国时期，随着边郡的繁荣、人口的增加，中央开始在郡之下分设县，从此郡在建制地位上高于县，于是逐渐形成郡、县两级地方组织。郡县制与原来的分封制最大的不同是，郡、县长官“当则可，不当则废”，可由国君随意任免，而且地方政府严格地服从中央政府。在秦统一天下后，“县”治理的区域与基本职能保持了二千多年的稳定。
“州”在帝国行政区划制度中，含义变化比较大。在先秦时期就有禹分天下为九州的说法，到汉武帝时期将全国分为13个监察区，名为“州”，在郡之上。到了东汉，州由监察区变为行政区，成为郡以上的一级行政区划。在东汉之后，州的辖区面积不断缩小。到隋代，中央政府之下只设郡、县，取消了州。可到唐代又改郡为州，后来在州之上又设节度使。宋代废节度使的设置，州直属中央，后来中央又设置“路”来管理州。到元代时，州有的属于路，有的则属于行省。明代在省之下设“府”，并将部分州改为“府”，但在许多地方仍保留“州”制。这样，有一些州在省之下，地位相当于“府”，被称为“直隶州”，而另一些州在府之下，相当于县，被称为散州或属州。清承明制，州的含义与明相同。因此，瞿同祖先生在这本书中考察的“州”，是与县平行的散州，它与县事实上是所有政府层级中唯一亲民的政府层级，“了解它们如何运作，也就能了解，在中华帝国，普通百姓如何被政府统治”（第1页）。
州与县的设置，自然是由帝国中央政府用正式的法律法令统一进行的，其运行都必须遵守中央政府颁布的行政规章。其他各级地方政府，也同样都是如此。州县政府的组织原则、机构设置，由《大清会典》等法律规定，官员也由中央政府的吏部按确定的规则和程序统一任命。省级长官可以就下属政府官员的晋升、降级、免职等提出建议，但这样的建议并非政治决定。正因如此，瞿同祖先生说，“清代地方政府的主要特征，由其中央集权制度所决定，具有一致性”（第5页）。这样的正式法律法令构成了制约州县官吏及辖区内民众行为的主要结构，不过，瞿同祖先生一再强调，在现实中这些成文法律法令并不总是被遵守，遵守的规范也未必是成文的或正式的，“文字上的法与现实中的法经常是有差距的”（第2页）。瞿先生此本著作的最大贡献，就在于“力图超越法律及行政典章来勾画实际运作中的地方政府之轮廓”（第2页）。
瞿同祖先生研究的清代州县政府，从数量上看大约有100多个州、1 200~ 1 300个县。这些州县大约方圆一百里至几百里，包括一个州县治所（有围墙的城），几十个甚至上百个村庄，还有一些市镇，管辖着从几万户到几十万户不等的人口。清代在州县以下，没有正式的政府层级与组织，但存在着一些经政府认可承担地方事务的非正式层级或组织，其头领被称为“乡长”“镇长”“村长”“庄头”等。另外还有一些半正式的负有专门职能的组织，如里甲（负责赋、役）、保甲（负责治安）等。瞿同祖先生强调，“在由官府设立的各类乡村单元（位）中执行特定行政职能的首领，仅仅是官府的代理人，由州县官任命，受州县官控制。不能把他们当成村民的乡间领袖。自治在城乡都是不存在的”（第11页）。
清代州县政府的组织设置，大致如下。州县长官为知州（从五品）和知县（七品，首府知县为六品），他们都是“正印官”（掌握印信），或称“正堂”（官衙正堂主持者）。知州下属的助理官有：“州同”（副知州，从六品）；“州判”（分州，从七品）；另外有品级的官员还有书吏首领官（如从九品的典狱官）、杂职官（从九品甚至不入流，担任具体事务如治安、河道、税收、粮仓等）。知县下属的助理官有：“县丞”（八品，副知县）；“主簿”（九品，第二副知县）；书吏首领官与杂职官。另外，每个州县还有两个负责教育的官员，即教学指导官（“学正”或“教谕”）、教学指导助理官（“训导”）。除了负责监督指导州县学校的学生外，他们偶尔还会被要求承担一些教育之外的职责，如负责开拆纳税人缴纳的银两封包等。
不过，瞿同祖先生告诉我们，许多州县没有设置佐贰官，或者仅设一种佐贰官（如州仅设州同或仅设州判，县仅设县丞或仅设主簿）（第23页）；即使设置，他们的地位也十分卑微，除了地位低下的杂职官任务比较明确外，其他一切僚属只扮演着无关紧要的角色，大多仅有一些琐碎的、有时甚至不确定的职责，也因此常被称为“闲曹”或“冗官”。州县权力完全集中于知州或知县一人手中，州县政府成为他们的“一人政府”，百事躬亲而不堪重负，很少得到或者根本得不到僚属的辅佐（第27页）。
设置州县级政府，是要它们发挥什么样的制度上的职能呢？瞿同祖先生提醒我们，“在讨论地方政府的职能时，必须将它们由行政法典及政府命令规定的职能与它们实际执行的功能区别开来”（第2页）。他将州县政府执行的职能区分为司法、征税与其他行政三大类。不过，从国家的起源目的来说，司法职能与其他行政职能更大程度上是原生的，而征税职能则是派生的，征税服务于其他职能的需要。用雍正的话说就是“上自郊庙、社稷祭祀大典，下至百官之俸、吏役之需，外而兵丁之粮饷，河防之修筑，何事不取资于国帑？”“经画不周，以致国用不敷，必反致于重累百姓。此失算之甚者！”(5)
接下来运用《清代地方政府》中的材料并略加补充，来探讨一下正式制度上州县政府承担的基本职能，至于派生的征税职能，放在第三节结合征税问题进行专门的讨论。
对外的军事职能与对内的司法与治安职能，是国家必须承担的最为原始的两大职能。
军事职能的承担者主要是中央政府，州县政府仅承担一些辅助性的或者只是与军事职能间接相关的职责，如管理民壮、监督团练、供应驿站（驿站为传递军情、公文等官差服务，也为过路公务人员提供食宿）等。在制度上民壮应由州县官管理，并应经常召集进行军事训练，以充当正规军士兵的补充，或者作为地方守御城池的后备力量。在极端情况下，比如发生叛乱或外寇入侵时，州县政府长官必须依靠民壮承担起守卫城池的重责。不过，瞿同祖告诉我们，在现实中民壮经常要为州县政府提供力役服务，被差派去守卫粮仓、金库、监狱，或护送官银或罪囚，有时还被派出去执行衙役负责的一些事务，如催征赋税、执行民事传唤，给地方官员充当护卒等（第102页）。团练一般由乡绅组织并领导，但制度上要求州县政府承担起监督责任，用于地方防卫和剿匪等事务，在清末甚至承担了重要的军事职能。驿站以及与驿站同在的“铺”（驻扎有铺兵），与军事职能相关，它们一般设于交通要冲，负责为传递军事情报和日常公文的信差提供服务，并为朝廷使臣、过路高官等提供马匹和食宿服务。大多数驿站由州县官直接管理，也有些地方由专门的驿臣管理，但州县官负责监督并提供办公经费。
司法与治安是州县衙门最重要的原始职能。就司法而言，州县衙门是基层法庭，只有在州县拒绝受理控诉，或其判决被认为不公正之时，当事人才可以申诉于上级衙门（第192页）。在州县，司法职能的承担者是州县官，他不仅要主持庭审和作出判决，还主持勘查、询问及缉捕罪犯。瞿同祖先生说，从现代眼光来看，“他的职责包括法官、检察官、警长、验尸官的职责”（第193页）。不过，在判决时州县官的权力并不大，他的职能仅就民事案件及处刑不超过笞杖或枷号的轻微刑事案件作出判决。如果需要判处徒刑，州县官必须将案件呈报上一级长官，州县官的判决建议服从于上级的意见；而充军案件、流刑案件或人命案仅判处徒刑的案件，都将由省级政府的提刑按察使重新审判，然后由巡抚或总督分别呈报中央政府的刑部。就治安来说，州县政府在制度上利用保甲制将权力渗透到民众中去，就是说州县官首先需要将辖区内的民户组织成牌（10户）、甲（100户）和保（1 000名）等基本治安单位，并指定牌头、甲长、保正或保长（第250页），还要求在每家每户门口建立门牌（所有成员的姓名和年状皆列其上）。这样的保甲制，目的是用邻里乡亲的耳目相互监视，以防范陌生人、缉查违法者（特别是缉查强盗、土匪），有些州县官还借保甲推进道德教化。不过，瞿同祖先生告诉我们，保甲制度总的来讲是无效的，除了皇帝和地方官员发布了一大堆强调保甲制的命令之外，保甲制很少实行；而在实行了保甲制的那些少得可怜的场合，也没有产生什么实效（第254—255页）。
除了军事与司法职能外，为民众提供公共服务也是国家必须承担的原始职能。《清代地方政府》一书的第九章，列举了州县政府承担的职责有：公共工程、公共福利、教育和教化、祭祀等，这些职责大致相当于今天我们归入公共服务的那些职能。事实上，相对于世界其他帝国，一直以来中华帝国提供的公共服务相对来说更全面、更深入。正如瞿同祖强调的，中国政府的哲学是，“它宣告所有与民生福利相关的有组织的活动都是政府应关心和操办的”（第248页）。只不过，用制度设计的要求及现代国家的标准来衡量，现实中的清代地方政府对公共服务职责的担当还差得很远。
瞿同祖先生为我们叙述了州县官员在承担公共工程（建设支流、水库和仅仅供当地农业灌溉用的堤坝等水利工程；确保交通干道和重要桥梁的状态良好等）职责时，由于上级政府不为这些工程拨付经费，州县官不得不用别的方法寻找经费，比如说召募当地的居民提供劳力，或根据各户田产面积按比例劝捐等。至于州县官在制度上要提供的公共福利，主要有以下几种。
（1）常平仓的建设与维持，以便在春天粮食青黄不接、价格上涨时平价出售给本地百姓，到秋季再用春季售粮回收的资金重新低价买粮补充，在饥荒时借粮给贫穷的农民等；
（2）在灾荒发生时，州县官要勘察灾情，请求减免赋役并赈济饥荒；
（3）维持济贫机构和育婴堂，为孤寡老人、残疾人和穷人提供住宿、衣食供应和医疗救助，收养孤儿和弃婴；
（4）设立“社学”和“义学”，为负担不起学费的儿童或成人提供受教育机会，并通过“乡约”（聚集民众讲读“圣谕”）或举行乡饮酒礼仪，对百姓进行教化；
（5）主持祭祀、沟通人神关系，以维持心灵秩序，比如向城隍爷、衙门的门神以及土地神等献祭，还要祭拜孔庙和其他列入“常祀”表上的神明的庙宇等。
瞿先生告诉我们，除了上述职责外，在制度上州县官还要负责许多别的事务，比如劝督百姓勤于农桑、鼓励百姓疏浚河道、向上司报告地方雨雪情况以及负责辖区防火工作等（第279页）。不过，瞿同祖先生一再说到，上述制度上的职责，由于经费缺乏，在现实中执行效果都不佳。比如说：常平仓的存量常常处于短缺状态，粮仓又设在县城让偏远乡民享受不到好处；救济机构资金极为有限，各种政策的实际执行人（书吏和衙役）经常勒索民众钱财；祭祀、教化等徒具礼仪意义，对实践影响很小。当然，如果州县官既负责又能干、当地乡绅又能配合捐钱捐物，这些公共服务也能够发挥一些作用。这就引出下文将分析的州县政府结构中人的行动问题。
正式的或者说在法律法令上规定的州县政府与职能要求，构成的只是具有一定约束作用的空间，而在此空间中的人具体如何行动，要取决于多种因素。瞿同祖先生这本名著之所以至今闪光，正是因为他特别仔细地描述了州县政府中各类人的行动。
如前所述，州县官在官僚体系中品秩虽然不高，但在地方行政中却扮演着极其重要的角色，他们是真正的行“政”之官、亲民之官，是负责实际行政事务的官员。前文说到的军事职能、司法与治安职能、公共福利职能等，州县官都必须担负全责。不能为此负责，就会被黜革或惩罚。下文将述及的国家的派生职能征税，也是州县官的职责；在接受上级考核（“考成”）时，是否完成国家的征税任务甚至是合格与否的主要依据。他们的上司，如知府、道台、刑按使、巡抚、总督等，总体而言只是监督官。掌管全部地方行政的州县官们，构成瞿同祖先生所说的“一人政府”。换言之，州县政府的决策权力，完全集中于知州或知县一人手中，制度上规定的所有职责都要由州县官承担，在州县级政府所配备的僚属官员很少有真正的权力或者根本不可能分担职责。
瞿先生为我们栩栩如生地描述了一名州县官每天、每月甚至每年大致的工作流程与时间安排。比如，每天清晨在云板与梆的敲击声中，衙门大门打开，州县官主持“早堂”（接受公文材料、听取汇报、作出部署），衙门职员开始办公；下午大多用于处理诉讼（“午堂”），并在云板与梆的提醒下结束工作、关闭大门；有时晚上还需加班，开“晚堂”处理下午的诉讼事务。在每个月大致固定的时间，州县官需要接受百姓的诉状，追究赋税征收过程中的责任，祭拜孔庙和城隍庙。在每年的固定时间，比如农忙季节停止受理民事案件，春节期间不处理公事（“封印”）。这些都是制度的规定，瞿先生提醒我们，也有许多懒惰的州县官并不遵守制度，经常不开早堂。此外，迎送钦差或上司等事情，也会打乱州县官工作的日常节奏。
瞿先生还为我们详细描述了州县官的任职资格、薪酬状况、人事与考核等内容。在任职资格方面，出任州县官既有正途也有异途。正途除了我们熟悉的科举成功者（乡试、会试合格成为举人、进士），还有贡生（被选送入国子监的资深秀才）和荫生（因父祖而获恩荫进入国子监者）。异途主要是因捐纳而获得贡生与监生头衔者。王亚南先生曾深刻地指出异途任官对于君主的意义，即对君主来说，如果走上仕途全凭考试，做官的人就不会对君主“竭智尽心，以邀恩宠”(6)。薪酬方面，瞿先生一再指出，州县官的薪酬是严重不足的，这不仅仅源于他们的正式薪酬少（州县官正式年薪大致为45~80两白银，在雍正帝火耗归公改革后还有500~2 000两不等的养廉银），而且还因为他们有如下沉重的负担：给幕友、长随支付报酬；完成上级政府要求的指令性捐献；招待上司或上级差官；给上司衙门的职员送规费；甚至要用自己的收入来支付办公费用等。这些收支的情况，本章将在第三节进一步说明。瞿先生还为我们解释了什么样的州县官才会获得晋升，什么样的会被降级甚至免职，以及他们的直接上司（知府、直隶厅州同知或分巡道）如何进行考核等。大体上，所有其他的评价标准都有弹性，唯一没有弹性且极为重要的标准就是收税的情况，不能照额征足赋税的州县官没有资格获得晋升或嘉奖。
虽说州县政府是一人政府，但州县官不可能真正一个人去运行全部的政务。尤其是在明清时期，由于科举只重视八股文，这样科举入仕的州县官并不通实务（他们的僚属官员也不通实务）。那这样的政府是如何运转起来的呢？瞿先生告诉我们，关键在于州县官的主要顾问——幕友或俗称“师爷”在决策过程中协助发挥了作用（第2页）。幕友的存在并没有法律上的地位，虽然法律要求州县官将幕友的姓名和履历上报给吏部。他们的身份介乎学者和官僚之间，精通政府管理的技术知识和专门技巧，依此为州县官行使决策权力提供参考意见，甚至可以说“地方行政实际上控制在幕友的手中”（第159页）。这是一个很重要的判断，也是对州县政府真实运行状况的揭示。瞿同祖先生告诉我们，州县官聘用的幕友人数视乎行政事务繁重程度而定，一般至少需要2~3人，事务多的州县需要10多人。幕友的岗位或者说职责至少有以下几方面：刑名，协理司法；钱谷，协管税赋；征比，具体办理赋税征收；挂号，负责登记；书启或书禀，负责通信；硃墨或红黑笔，掌管红黑两种毛笔誊录（用黑笔抄录谕令及由刑名或钱谷草拟的文书，用红笔写官府告示、票状和其他文书上的关键字，以及在该文书的重点位置上做红色标记）；账房，管理簿记。另外，在州县政府现实运行过程中，幕友还接受州县官委派，监督州县政府中的其他行动者，即书吏、衙役和长随等。总的来说，幕友组成一个智囊团或者说参谋顾问团，为法律、财经和其他行政事务提供技术性咨询，帮助州县官操作政府机器、作出各项决策。虽然不少有能力的州县官坚持由自己作出最终决断，但幕友不可缺少。
瞿同祖先生也为我们详细描述了幕友的地位、招募、服务期限、经济待遇和监督控制等情况。大体上，幕友是接受过经典与文学教育及专门培训的学者，绝大部分都有秀才功名，他们的自身地位比较高，并因职业技能和通常有的诚实品德而受到州县官的尊重。出任州县官的幕友，往往都由官员的亲属、朋友或同僚推荐；州县官基于一个没有期限条款的私人契约而聘用他们，可以因不满意幕友的工作而随时解约。瞿先生一再强调，幕友承担的是公务，但报酬却由州县官私人支付。这一报酬水平很高（年收入在1750年代为200两以上白银，在19世纪高达2 000两），甚至经常超过了州县官的正式薪酬。因此，“幕友是州县官衙门中唯一得到足以养家糊口薪酬的助手群体，也是唯一不能分享陋规收入的群体。陋规是衙门其他雇员的主要收入来源”（第187页）。虽然幕友在州县政府运行中地位极为重要，实质上分享了决策权，但他们并不为司法过程中的错判或者恶政承担责任，也不受约束衙门其他职员的纪律的约束。事实上，能够约束幕友的只有州县官的解雇行为和他在官场中作为助手的名誉。
可见，幕友有官之实而无官之名。那么，幕友能不能不经科举而直接当官呢？瞿同祖先生颇为遗憾地指出，“由于荐任幕友为官的方案没有实施，又使幕友出仕无门，清政府就失去了从有经验的行政专家中选拔官员的机会。因此，在整个清代，行政专家和官员们一直分属两个不同的群体，没有融合的可能”（第190页）。(www.xing528.com)
如果说在州县政府中，作出决策的是州县官与幕友，那么执行这些决策并运转整个州县政府的主要是书吏和衙役。此二者都属于制度性的存在，法律规定了州县官在当地可以招募并使用的书吏与衙役的人数，但这样的法律限制从未发挥过作用。特别地，由于州县政府经费不足，书吏和衙役在通过陋规获取个人好处的同时，还承担了从民众那里获取非正式经费上缴给州县官以运行州县政府的任务，这一点将在第三节再具体探讨。
书吏一般是具有一定文化的当地人，常年任职于州县政府。虽然法律上只允许他们服务5年，但他们常以改名换姓的手段保留职位。因久据其职、久操其事，他们往往老于世故。州县官之所以需要雇佣书吏，一方面是因为要与当地人打交道却又不熟悉当地在税收、徭役、诉讼等方面的具体情况，这就需要书吏的经验，另一方面是因为正式制度所要求的公文极为繁琐，需要书吏处理琐碎的细节性文书。一般来说，正式制度上规定的书吏名额极为有限（一般只有几个，最多到30个），但事实上这一规定从未严格执行过。因巨量公文案牍所需，大县有1 000名书吏，中县有700~800名书吏，小县也有100~200名（第71页）。另外还有一些富户挂名书吏，以取得公职身份的保护。
州县官雇佣书吏，主要承担以下职能：草拟公牍；填制例行报表；拟制备忘录；填发传票；填制赋税册籍；整理档案等。比如说，除了正常向上级政府提交的文书报告即所谓的“禀项”以外，每年州县衙门有一百种以上的报告和保结书（“册结”）必须拟制，且每一份呈交上司的报告必须同时制作六七个副本。处理这些文书事务的书吏，一般被编为六房，对应于中央政府的吏、户、礼、兵、刑、工六部，分别处理涉及相应事务的公文。以我这本书特别关注的户房为例，在户房工作的书吏负责处理收税及所有跟钱库粮仓相关的事务，并保管关于税收的档案，这些档案记载着各类赋税数额、已收数额、输送布政司及其他官府的数额，存于钱库中的现金数额、储于仓库中的粮食数额等。该房还保存征税代理人（“里长”）、负责征税的书吏（“柜书”）的名籍档案及纳税人（“税户”）名册。通常户房还专委一名书吏负责赋税征收（“钱粮经承”），在制度上通常只许户房书吏中家财殷实者担任这一职位，且任期不超过一年（不过现实中某个书吏久居此职多年也不为奇）。
除六房之外，州县衙门里可能还另有一些负责特别事务的办公室或书吏：（1）收发室（“承发房”）；（2）通信室（“柬房”）；（3）财务室（“库房”），即储存税钱、官物、盗赃及凶杀案中使用的凶器等；（4）仓储室（“仓房”）；（5）负责准备“征比册”的办公室或书吏（“总房”或“总书”）；（6）负责给每一“里”绘制地籍图及赋税册的书吏（“里书”）；（7）管理（存储税银的）金库的书吏（“柜书”）；（8）供证室书吏（“招房”或“招书”）；（9）服务书吏（“驿书”）等。此外，书吏之下可能还会有助手（称为“帖写”），帮助常年书吏抄写文件。
瞿同祖先生为我们详细介绍了书吏的招募、人事管理、报酬与监督等情况。大体说来，虽然制度上对录用书吏规定甚严，比如要求所有书吏都必须来自良善人家（必须从村坊邻居那里获得关于身家清白的联名具保书），要求具备读写能力和计算知识，再由地方官决定是否进行考试以便录取。与此同时，在制度上还有规定，任期满五年的书吏有资格进入官场，而能否进入则由总督或巡抚主持的考试决定。不过，以上规定并未得到严格的执行，在衙门里服务的大多数书吏来自没有资财的人家，任书吏的真实目的是为了获得经济报酬而非之后通过考试进入官场。可是，在实践中书吏的职位并没有薪水（在清初法律上有饭食银，后来取消），因此他们的收入主要来自各种陋规（“例费”）。陋规费的形式与获取途径，我们将在第三节再讲。大体上，陋规仍属有一定之规，书吏为了获取更多的收入，可能还会从事各种各样的非法活动，这些活动与得到认可的陋规不同，可以称之为“贪赃”（第85页）。在法律上，监督书吏的责任属于州县官（及其上司如分巡道和刑按使），但瞿先生告诉我们，监督书吏并非易事。对于书吏获取陋规收入，州县官们实际上乐见其成，因为自己的收入也来源于此。真正值得关心的是，州县官应该防止书吏贪赃或者说贪渎。不过，在这方面成效并不佳。正如瞿先生所强调的，各级政府官员在控制书吏问题上都无能，“接触文档及熟悉公务使书吏们有能力操纵衙门事务”（第94页）。在现实中，州县官只能依靠自己的私人仆从——“长随”来对书吏实施有限的监控。
衙役（即衙门差役）在法律上大多属于贱业，由州县官从当地人群中雇佣。与书吏一样，衙役的服役期有制度限制（一般为3年），但现实中衙役服务期满后总是竭力留任。与书吏相同，衙役也是州县官决策的执行者，他们要为州县政府运行提供以下服务：（1）信差，即把州县官的命令和常规法律法令的要求传达给乡村百姓；（2）门卫，即看守衙门、谷仓、金库和监狱等地方；（3）警员，传唤相关人员、拘捕嫌疑犯，并履行其他经常性警察职能；（4）有组织的执行力量，根据州县官的命令，推行法律和政令，充当法医（“仵作”），征收赋税和漕粮，征调民夫从事修筑城墙、开铺道路、兴修水利等事务；（5）提供其他服务，如收粮掌斗、抬轿、撑伞、打锣、吹号击鼓、巡夜、炊事、马夫等。为此，衙役通常被编为如下四班，每一班都有一个“头役”作领班：皂班（穿黑衣的差役）、快班（快手，又分马快和步快）、民壮（健壮百姓做民兵）和捕班（刑警，又称“捕役”或“捕快”）。还有其他衙役，则编在这四班之外。并非所有的衙役都属于贱业，大体上，民壮、库丁、斗级、铺兵，具有普通百姓的地位身份；但皂隶、马快、步快、捕役、仵作、禁卒、门子、弓兵等，法律上将其列为“贱民”，被禁止参加科举考试及进入官场。在所有衙役中，捕役的地位最低（第104页）。
衙役的存在，显然是因为各州县公务所需。因此，各省在《赋役全书》中都明确规定了州县衙门可雇佣的衙役名额。不过，在额定人数之外事实上还有大量未列入政府档案的“白役”或“帮役”。瞿同祖先生告诉我们，一名常年衙役手下通常有3~4名白役，一个县衙的常年衙役和额外衙役合在一起人数常常达到数百。在浙江仁和县和钱塘县，衙役总数达1 500~1 600人（第100页）。与书吏相似，衙役中也存在挂名的情况，他们被列在官府名单中但不实际服役，目的是借衙役公职身份来逃避徭役、保护身家财产。虽然衙役执行公务，公职也由制度所设立，但他们的薪酬非常低。在大多数地区，衙役的年薪大约为6两银子，哪怕是最有技术含量的仵作也是如此。有些衙役如锣鼓手，甚至低至年薪1两银子。制度外存在的那些白役，基本上没有固定薪水。如此低的薪酬，充任衙役的大多又出于贫穷家庭，可想而知，吸引他们从事这一职业的唯一动力来自利用职权捞取陋规收入，甚至在陋规之外想尽办法贪赃和勒索。
瞿同祖先生也为我们详细描述了衙役招募、经济待遇、人事管理等状况。大体说来，与书吏相似的是，制度规定的许多条款在现实中并未得到执行。州县官依赖衙役执行公务、获取非正式收入，而衙役之所以从事这一职业，几乎都是因为可以利用职权来获得陋规费或滥用权势来贪赃钱款。因此，跟书吏一样，“衙役们一般被视为狡诈不忠、利欲熏心之徒”（第120页）。对于成百上千的衙役，州县官不可能仅靠自己来监督，只能靠接下来说的长随来实行有限的监督与控制。
长随属于州县官家庭内的私人仆从，他们的地位与作用比较特殊。一方面，长随与师爷有些相似，属于州县官私人从外地雇募带到任职当地，在当地没有私人利益与私人交情，随州县官而进退，并因与州县官的这种共同利害关系而更受州县官的信任；另一方面，长随又与书吏、衙役相似，社会地位比较低贱，却又执行了大量的公务、担负着行政的职责，并分享书吏与衙役获得的陋规费甚至贪赃收入。大体上，可以将长随界定为，“长随非在官之人，而所司皆在官之事”（第141页）。
瞿同祖先生告诉我们，州县政府中之所以需要长随，是因为需要他们完成以下三个任务：协助州县官处理日常公务以减轻其负担；协调衙门内不同部门之间（书吏与衙役；幕友与书吏；幕友、书吏、衙役与州县官）的活动；监督政府的各类雇员（主要是书吏和衙役）（第142页）等。细分下来，长随的职能有以下几种：（1）与人员控制相关的，如监视人员进出衙门的门丁，充当州县官与书吏、衙役间的中介等；（2）与公文传达相关的职能，如接收传来的公文，在公文处理程序中负责监督、汇总等；（3）与州县官审判相关的职能，如监督审判的准备工作，参加审讯，处理与审理相关细务等；（4）与监狱相关的职能，如监管在押人犯并监督书吏、狱卒的行为等；（5）与征税相关的职能，如督察书吏是否将税收资料表册准备齐全，催收赋税，监督书吏和衙役的营私舞弊行为，解送税款，监督漕粮的征收和上缴等；（6）与官仓有关的职能，如司仓要确保仓门锁牢并用官方封条封号等；（7）与驿站有关的职能，如监督官方例行函件递送，监督马夫，并接待客人和信使等；（8）杂项职能，如随从州县官，掌管衙役薪水，常驻省城（“坐省家人”）或府城（“坐府家人”）作为联络员等（第129—139页）。显然，离开这些长随，州县官根本无法履行日常的行政职责。州县官有些比较机密或者私密的事务，比如执掌官印、接受别人的贿赂或者给别人贿赂等，只能由长随执行。
与书吏、衙役不同而跟幕友有些相似的是，长随是州县官自己雇用的，工资也由自己派发，因此正常情况下州县官不会雇用不必要的长随。大体上，在州县政府当差的长随为5~30人不等，通常至少要雇10个长随才能完成应有的职能。瞿同祖先生也为我们详细描述了长随的招募、待遇、监督控制等方面的情况。大体上，长随由州县官私人雇佣，并无法律上的地位。不过在制度上仍规定，在雇佣长随后，州县官必须在三个月内将其姓名、原籍、出身以及所派职事等呈报上级官府。与大多数衙役相似，长随也属贱类，社会地位很低，而获取的报酬也低，维持生计主要依靠陋规。他们分享书吏、衙役获得的陋规钱，并独享一些特别的陋规钱（比如门丁获得的“门包”），还常常与书吏、衙役合伙贪赃。监督长随的责任，也落在州县官的身上。根据清代乾隆、嘉靖年间由师爷经科举而进入仕途的良吏汪辉祖的经验，确有一些书吏是遵纪守法的，但长随则没有一个是守规矩的，而且唯利是图（第152页）。
州县政府是明清时期的基层政府，它所行使的公共权力要及于广大乡村的民众，就需要某种中介角色。在第四章我要解读杜赞奇的《文化、权力与国家》一书，那本书将这样的中介命名为“经纪”，并认为存在着两种经纪，即赢利型经纪（如本节前文述及的书吏和衙役这类人）和保护型经纪（如宗族长老、宗教领袖和其他精英人士等）(7)。在杜赞奇所命名的保护型经纪中，最为重要也为众多学者肯定的，是那些参与地方政治的具有半官半民身份的士绅。甚至有人认为，明清时期在州县以下的乡村实行的是士绅主导的“自治”。不过，瞿同祖先生对此说法不以为然，“自治在城乡都是不存在的”（第11页），因为“作为一个特权集团，士绅的利益与社会其他集团的利益时常会发生冲突。这一事实又与自治不相容，因为自治要求社会利益作为一个整体被代表”（第338页）。当然，这并不是说士绅没有发挥治理作用，“在政府不能或不便履行某些职能时，就由当地的士绅来履行”（第282页）。因此，士绅对于州县政府的治理特别是有关公众福祉之事来说，往往是不可或缺的。
瞿同祖先生所说的士绅，是指具有官宦身份或已取得仕宦资格、虽非地方政府正式组成人员但可影响政府实际运行的一批人。他们包括两个群体：（1）官员：包括现职、退休、罢黜官员，其中包括捐买官衔和官阶的；（2）有功名（或学衔）者：包括文武进士、文武举人、贡生、监生、文武生员（官学学生，即秀才）等（第288页）。前一个群体，瞿先生称为“官绅”，后一个群体称为“学绅”。严格地说，官绅与学绅还是有所不同的，因为官绅已属于统治者，只不过因为某种原因（丁忧、告老等）暂驻本地，而学绅尚不属于统治者，但也不属于被统治者，而属于一个中间集团，他们作为潜在的官僚而拥有威望、特权和影响力。获得士绅身份，多数时候需要接受教育并通过至少最低层次的科举考试（即成为秀才），不过也有一部分人是花钱从政府那里购买官衔或学衔（国子监学生身份，即监生）而获得身份的。
从瞿同祖先生的相关论述来看，在地方政治中，士绅或者说地方精英之所以有权力能影响政务，至少有以下两个方面的原因。
一个原因来自他们从帝国传统政治秩序中获得的特权。在法律上，官绅不在当地司法管辖权之下，也不受常规司法程序的约束；未经皇帝的允许，官员不得受审讯和判决。而学绅可以直接与州县官打交道，在公堂上享有与普通百姓不同的待遇，比如说生员与捐得贡生、监生头衔者，非经学官许可，州县官不得加以笞讯。
第二个原因来自他们拥有制度化的有组织的人际关系。就是说，基于与科举制度相关的特殊关系，官绅与学绅之间形成了老师、学生、同年（同科及第者）等关系；通过这样的私人关系，士绅们就可以发挥自己的影响。这是因为，士绅们相互认同为同类，并具有相近的态度、兴趣和价值观（儒家价值观），因而具有共同体的意识甚至行动，“礼一士，则士林皆悦；辱一士，则士林皆怒”（第293页）。很显然，捐买得官者，就不大可能有这种影响力（第200页）。
瞿同祖先生告诉我们，在帝国时代，士绅是唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务、参与政治过程的集团。这样的特权，从未扩展到其他任何社群和组织。直到19世纪后半叶，商人才被允许与士绅一道讨论本地事务，此后士绅与商人合称“绅商”。不过，商人仍处于士绅主导之下，并未成为一个独立的力量集团（第283页）。
由于制度性特权与组织化人际关系的存在，在普通老百姓的圈子里，官绅与学绅赢得了尊敬和服从，尤其是那些能够获得自己家族力量支持的士绅。而士绅们也都感到，自己有责任捍卫和促进本社区的福利。如此一来，士绅往往会自觉地充当地方社群或公众的首领，就是说代表民众，向官府发出呼声、提出要求，推动官员创制、修改或撤销某个决定或某一行动。特别地，州县官由于不熟悉当地的情况，于是经常自愿地或在上司要求下，向地方士绅了解实际情况并征询施政意见。与此同时，士绅也可在州县官员默许甚至明示的情况下代表官府，在民间主持解决纠纷、组织募捐活动、主导地方防备、增进地方福利等。换言之，士绅充当了官府与百姓之间的中介角色（即杜赞奇所谓的“经纪”），这样的角色让他们经常在州县官和地方百姓之间进行调停。
瞿同祖先生为我们列举了士绅们在地方行政中的一些积极行为，可以列举如下。
（1）代表民众与州县官互动，制定陋规费的大致范围，约束书吏与衙役在司法活动中的过分行为，协助财政管理活动（如丈量和登记土地）等。比如，因不满书吏在办理地契过户时索要的陋规费过高，浙江省山阴县和会稽县士绅联合起来要求该规费不超过800文，并因此获得知府的同意。
（2）筹集资金举办公共工程（河岸、堤坝、城墙、道路、桥梁等），并提供一部分公共福利（普济堂、育婴堂、寡妇院）。
（3）捐献资金修缮孔庙、贡院和学堂，主持并推进本地教育活动。
（4）举办团练，保护包括士绅自己身家财产在内的家乡安全与秩序，尤其在发生军事行动的时候。
不过，需要强调的是，士绅们虽然在实践中常常干预政务，但并没有合法的程序可用来质疑或否决官员所作的决定（代译序第11页）。特别是在士绅中处于低级地位的生员（县学学生），作为个体虽有部分法律特权，但对州县官几乎没有影响力，除非他们能以集体面目采取行动、发出呼声（第300页）。
瞿同祖先生也告诉我们，士绅们在地方行政中的行为并非都是积极的，他们也经常利用特权地位营私舞弊。
首先，士绅们会借助法内特权和制度外特权，普遍地逃避田赋和各种负担。在明清时期的法律上，士绅们可以有限地减免赋税（每人每年减免2~30担）。可是因为士绅的前述特权，在制度上应该承担的田赋，他们却经常地逃避或者拖欠。即使他们足额承担法定赋税义务，也不会承担普通人家常常要跟田赋一起上缴的附加费，而这些附加费是为弥补征税成本和衙门其他开支所必需的。衙门只好将士绅逃避的田赋或附加税收负担转嫁到无力保护自己的普通百姓头上。于是，普通百姓的负担更加沉重。按照冯桂芬的估计，在法律上普通百姓缴纳1担漕粮，实际上要缴纳2担到3担甚至4担粮食（第318页）。此外，按照法律规定，士绅自己还可以免除丁银以外的“杂泛差徭”或“差徭”，例如与公共工程、官方运输、保甲管理等相关的徭役。在现实中这种“杂泛差徭”的免除范围往往被扩大到士绅的家人，甚至扩大到士绅庇护的庶民（只要将土地登记在士绅名下即可）。于是所有的杂泛差役就落到了求告无门的庶民身上。士绅庇护的民户或土地越多，分担杂泛徭役的民户或自耕农人数自然就越少，普通民户的负担也就越重（第322页）。
其次，士绅常常利用自己的中介地位，为普通百姓充当缴税代理人以坐收渔利。这一做法通常称为“包揽钱粮”，虽为法律所禁止，但普通百姓为了避免与书吏、衙役打交道却乐意如此。士绅按应纳税率（正税加附加费）向百姓收取钱粮，但上交给官府时往往数量或货币成色不足。包揽钱粮是明清政府的心腹大患，现实中却无法杜绝（第319页）。
还有，更为恶劣的是，士绅可能为了金钱利益或袒护亲属而干预司法，或者勾结书吏与衙役以瓜分陋规费。瞿先生告诉我们，士绅甚至会利用自己的特权或地位，以邪恶的手段从事不法活动，如夺人田地、诈欺钱财、欺压百姓甚至滥杀无辜。虽然也有法律惩治这样的“劣绅”，但类似的事情事实上层出不穷。
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