清代地方政府：地方财政行动者在成熟帝国中的角色

如果把两汉时期看作中华帝国生机勃勃的少年时代的话，那么唐宋时期则是中华帝国求新求变的青年时代，而到了明清时期，中华帝国就进入了稳健丰美的成熟时期。到了成熟期，原来蕴含在中华帝国制度中的种种原则，已发展为成熟而稳定的制度体系，中华帝国也因此成为当时世界上最为兴旺发达的国家。财政上也是如此，到明清时期帝国财政真正成熟起来，从而为帝国国家治理提供比较有效的财力基础与操作工具。不过，财政制度也因成熟而显露出内在的紧张，并暴露出帝国这一国家类型进一步变化的可能与方向。这一点，在第一章我借助于《大学衍义补》和《明夷待访录》两个文本，已经初步地加以交代。

有关对中华帝国进行历史评价的问题，在这里需要做一点补充说明。市面上有一些书，对于帝国政制的描写过于黑暗。事实上，帝国政制是古代中国人在政治领域的伟大创造，它为这片土地上的人群繁衍与文明发展做出了巨大的贡献。西方史学界中有一个名词叫“罗马的和平”，意思是说地中海世界在罗马帝国统治下保持了三百多年的和平，因而是一个伟大的成就。罗马帝国崩溃后，欧洲从未赢得过一百年以上的和平时间。但是看看中华帝国，绝大多数王朝都能创造三百年左右的和平时间。除了魏晋南北朝比较特殊外，中华帝国绝大多数时候都是统一与和平的，国家内部得到有效的治理，文明向四边辐射。因此，像“罗马的和平”这种现象，对中华帝国而言是一种常态。只不过，由于欧洲常年处于战争状态中，在竞争关系下，各个国家不断寻求制度变革以赢得生存机会，加上其他一些因素的作用，从而在世界范围内率先进入了现代。中国恰恰由于帝国制度建构得比较成功，反而在现代转型道路上显得步履蹒跚，但我们不能因此否定帝国时期的治理成就。即使到了清代，这个被很多人视为中华帝国的衰落或至少是停滞的时期（法国学者阿兰·佩雷菲特在《停滞的帝国》中、亚当·斯密在《国富论》中都是这样的说法），可在美国历史学者曾小萍看来，清代的经济成就仍值得高度肯定。她说，“最近关于人口增长、商业化、手工业发展以及农业专门化的研究，将帝制晚期静态经济的说法彻底打破”⁽¹⁾。所以，考察历史不能没有良心，对中国在近代史上的落后与现代转型的困难有再多的不满意，也不能怪罪不该归罪的人，不能把板子都打在古人的身上。

到清代，相对于历代王朝，帝国制度已达到比较成熟的状态，表现在多个方面。比如说，政治制度体系完整、法规严密、运转有效，过去多个王朝或多或少都存在的后宫干政、宦官专权、朋党之争等问题，在清代解决得都比较好。此外，在经济方面，随着来自美洲高产农作物的逐渐推广和西方白银在明末中断后再次流入，粮食产量提高，商业活跃，人口不断增加。尤其在雍正帝财政改革之后，国家的财政状况明显好转，出现经常性财政盈余。

可是，在这样的宏观结构中，帝国政治与帝国财政在微观上又呈现出一种什么样的状态呢？在宏观结构的约束下，具体的人是如何行动的？中央政府的财政命令，是通过什么样的人经由什么样的途径来执行的？这样的执行过程，完成了什么样的目的，又产生了什么样的非意图的后果？人的行动又对宏观结构最终带来了什么样的影响？(www.xing528.com)

本章将借助于瞿同祖先生的《清代地方政府》⁽²⁾一书，为大家呈现：在一个成熟帝国的下层结构中，州县政府官员、雇员与社会底层百姓之间的互动关系，具体而微地说明“地方政府的实际功能是什么？如何执行并由谁来执行这些功能？谁是决策人？”（第2页）在我们选择的这本书中，大家可以看到清代地方政府与社会之间一幅幅生动的画面，可以微观而深刻地理解帝国成熟时期政治与财政在运行机制与内在矛盾方面暴露出来的秘密。正因为在制度运行机制中存在着深刻的内在矛盾，帝国才需要也必然要向下一个类型即现代国家转型。

在本章的最后一节，我还将结合孔飞力先生的名著《叫魂》中的相关内容，进一步地帮助大家认识成熟帝国的运行样态与内在制度缺陷。