马六甲海峡海盗问题的优化解决

作为国际犯罪的一种，海盗指在公海上及任何国家管辖范围以外的地区及其上空对其他船舶、飞机施加非法暴行和掠夺的行为。根据1958年日内瓦《公海公约》规定，海盗行为是：

①在公海上或在任何国家管辖范围以外的地方，私有船舶和私有飞机的乘务员或乘客，为了私人目的，对其他船舶或飞机以及船上或机内人员或财物，从事非法施暴行为、扣留行为或掠夺行为。当军舰和政府船舶、飞机从事上述活动是由其所属国家负责时，不构成海盗行为。当军舰、政府船舶或飞机上的船员、机组人员或乘客发生叛变，在控制该船舶或飞机的过程中从事海盗行为时，应视为私有船舶或飞机的行为。②明知是海盗行为而自愿参加的行为。③教唆或故意促使上述行为的任何行为。构成海盗行为需要有加害船（飞机）和被害船（飞机）两者的存在，故船舶（飞机）内部的犯罪而不属于对其他船舶的行为，不构成海盗行为，可由船旗国行使管辖权。^[52]

马六甲海峡是中国与中南半岛国家之间水路跨境通道上最重要的中继点。自古以来，马六甲海峡就是海盗的活跃区域。第二次世界大战后，马六甲海峡重归沿岸国家控制。1971年，印度尼西亚、马来西亚和新加坡发表联合声明，反对将马六甲海峡“国际化”，宣布三国共管海峡事务。^[53]1977年，为了马六甲海峡的航行安全，沿岸国新加坡、马来西亚和印尼对海峡当中的暗礁和沉船进行联合测量，制订了《交通分流方案》（Traffic Separation Schemes）。根据该方案：

通过马六甲海峡船的最大吨位为230000 dwt（载重吨），同时，船底到海底的距离（under keel clearance）在任何时候都要保证有至少3.5米。吨位超过230000 dwt（载重吨）的船，必须取道巽他海峡和龙目海峡。巽他海峡和龙目海峡的深度，大于马六甲海峡，有利于大型轮船通过。但是，取道巽他海峡和龙目海峡，比起取道马六甲海峡，要多航行1000海里，航行时间多2～3天，运费要增加20%～30%。此外，巽他海峡和龙目海峡的航线上缺乏良好的导航设施，因此，一般低吨位的船只都取道马六甲海峡，而不是巽他海峡和龙目海峡。1981年，国际海事组织采纳“交通分流方案”，将之定为国际航行规则。^[54]

马六甲海峡沿岸国家（马来西亚、印度尼西亚与新加坡）考虑到让渡主权的风险，以及海峡管辖权可能产生的冲突，自2004年7月起，发起了“马、新、印三方协调性巡逻行动”（MALSINDO Coordinated Patrol）。海峡沿岸国的基本立场是：“对海峡的管理事务直接介入的域外国家越少越好。”^[55]巡逻行动实施至今，的确减少减少了海盗行为。^[56]但是，马六甲海峡沿岸三国主要是在各自的管辖范围内进行有限度的安全合作。其预警机制的有效性、海岸巡逻力量的反应速度，以及对海盗的追踪能力，都存在不同程度的问题。

近年来，海盗对于马六甲海峡及跨境通道的负面影响有增无减。这不仅会损害中国与中南半岛国家地缘经济、文化关系的长远发展，还威胁到华侨华人的生命与财产安全。据国际海事局（International Maritime Bureau）近期公布的数据显示，东南亚水域的海盗问题持续恶化，其中又以新加坡海峡和马六甲海峡情况最为严重，案件增加了2.7倍，由2014年头9个月的26起，增至2015年同期的96起。^[57](www.xing528.com)

在应对海盗的过程中，又出现了新的隐患，即私营安保公司的卷入。2011年，国际海事组织（International Maritime Organization）通过决议，授权商船雇佣私营安保公司，并允许私营安保公司武装人员在高危海域登船护航。2012年5月，国际海事组织为私营安保公司制定了指导原则，旨在进一步规范私营安保公司武装人员登船护航的相关政策问题。^[58]事实上，将私营安保公司引入海盗问题的治理，国际海事组织并非始作俑者，只是在客观上起到了推波助澜的作用，促使更多的私营安保公司参与应对海盗问题。

但是，私营安保公司参与海盗治理在降低治理成本的同时，会产生新的安全风险。^[59]对于许多发展中国家而言，其立法和行政机制相对薄弱，还缺乏社会监督和行业自律，这就使得私营安保公司难以被有效地监管。比如，私营安保公司将业务分包给其他公司，这使得监管变得更加复杂。^[60]

对于中国而言，如果要用私营安保公司来应对马六甲海峡的海盗问题，同样面临诸多制约因素。据察哈尔学会的研究显示，最为突显的制约因素是枪支管制问题：

非法持有枪支、弹药罪，依据《刑法》第一百二十八条，可以被判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，情节严重的，将面临三年以上七年以下有期徒刑。尽管《刑法》第七条规定“中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外犯本法规定之罪的，适用本法，但是按本法规定的最高刑为三年以下有期徒刑的，可以不予追究”，中国安保人员在境外持有枪支仍会触发刑法，甚至面临刑罚。……中国政府连续出台的几部指导性文件都曾提出使用私营安保公司来维护海外安全，但严厉的《枪支管理法》让这些公司在实际从事该行业的时候难以着手。与之相关的还有这些安保人员如何训练的问题。^[61]