环境公益诉讼中损害事实的确认与给付之诉

（一）诉的利益概述

诉的利益是与当事人适格并列、决定诉权成立的诉讼要件。“所谓诉的利益是为了考量具体请求的内容是否具有进行本案判决之必要性以及实际上的效果而设置的一个要件。”^[32]此种必要性便是本书所谓的环境诉权的诉的利益要件。此一要件乃是所有公益诉权存在的基本前提。只有当原告向法院证明除非启动环境民事公益诉讼，否则环境公益便无法得到保护，此种必要性才能够成立，相关诉权主体方被认为成立，而有权实施诉权，启动诉讼。

当法院判断当事人的诉讼请求不具有通过司法裁判来加以解决的现实必要性时，则当事人的起诉会因为诉不合法而遭到驳回。诉的利益需要在个案中对原告、被告以及法院三者之立场及利害进行平衡后，确定原告的起诉具有在司法上予以解决的必要性与实效性。^[33]诉的利益需要在个案中加以具体的确定。传统民事诉讼理论一般根据诉的类型之不同而分别探讨诉的利益之内涵，但是由于环境民事公益诉讼的特殊性——补充行政机关之不足、发挥环保行政执法之诉之机能——其核心追求在于要求侵害人通过给付填补公益损害，因此给付之诉构成环境民事公益诉讼的唯一形态。具体论述如下。

确认之诉是为了解除当事人的权利或法律上地位所处的现实不安状态而发展出来的诉讼类型。环境民事公益诉讼是围绕“环境公共利益是否受损害”这一事实而展开的诉讼制度，与当事人本人的权利或法律上地位毫无关联。一旦确认环境公益受损害之事实存在，则被告方必然需要为一定之给付以排除此种损害；而一旦确认损害事实不存在，则原告方败诉。也就是说，确认是否存在损害事实已经被必然性地包裹于给付之诉之中，对损害事实的确认乃是环境民事公益之给付之诉得以裁判的前提。环境民事公益诉讼以救济环境公益损害为目标，只要确认有环境公益损害之事实存在，则必须通过给付判决来消除此种损害，确认之诉独立于给付之外毫无任何必要与价值。因此确认之诉在环境民事公益诉讼中并无适用的空间与必要，也就没有探讨其诉的利益之必要。

形成之诉是基于法律的明确规定、通过诉讼而产生法律关系的变动。在环境民事公益诉讼中，原被告之间并不存在需要变动之法律关系，仅仅因为环境公共利益是否受到损害这一事实的争议而产生意见对立并进而成为诉讼的对立双方，因此形成之诉同样没有适用的空间与必要。

对于以给付之诉为唯一诉讼类型的环境民事公益诉讼，我国最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”第19条规定：“原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。”根据这两项规定可以看到，环境公共利益虽然与实体权利不同，无法被实体法进行要件化的预先规定，但环境公共利益预设了一种排除人类的不当干涉便可持续保持的优良自然环境与生态系统之状态，所谓的损害便是人类的侵害行为。因此，其救济方式与侵权损害之救济类似，主要通过各种给付请求来填补损害、消除危险或排除妨碍，从而排除相关违法行为之影响，复归公共利益的原始完满状态。

因此，在给付之诉中，原告只需要主张被告之行为对于环境公共利益造成损害或者有损害之危险，即可认为诉的利益已经存在。亦即我国最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8条所规定的，原告起诉时必须提供被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。

但是上述现行立法规定仍不足以展示环境公益诉讼之诉的利益的全部内涵，即特定环境公益通过民事司法制度加以保护的必要性和实效性，尚需要结合理论加以充实。

（二）诉的利益的内涵

根据前文对于环境民事公益诉讼制度之目的与诉权之检讨，环境民事公益诉讼制度以保护环境公益、促进环保公共政策之实施为基本制度目的，系以司法手段补足行政权力机关保护环境公共利益之缺失的补充性的公共措施。无论环境民事公益诉讼发挥其作为环保行政执法之诉的主要机能或者例外性地挑战行政机关的公共决策，环境民事公益诉讼都具有补充性和备位性，只有在既有的民事私益诉讼制度和行政机关的行政行为已经被证明无法保护环境公益或者可以保护环境公益而相关主体怠于作为时，环境民事公益诉讼才应当补充性地启动。如此才能不浪费司法资源，在司法权与行政权之间合理地分配环境公益保护之职责。换言之，环境民事公益诉讼作为一种补充性的制度，其公益诉权的运用应当以某种必要性的存在，也就是诉的利益的存在为前提。

如前所述，环境民事公益诉讼在近年来兴起，一方面是应对传统私权诉讼只能保护在环境损害案件中受损害的寓于环境或自然生态之中的财产与人身权利，而对不能归属为个人独占的生命、身体、健康、财产等权益的环境生态系统本身作充分而完整的保护。即使如日本的公害诉讼或美国的集团诉讼，虽能以技术手段完成私人权利的聚合，从而有效应对大规模侵权案件，但“集团成员因为有相同的事实或法律争议而拥有相同或相似的诉因，在他们之间也仅仅存在相似的利益，为了使诉讼简捷迅速才合并审理的。这种诉讼本质上为私益诉讼，是一种集约化的处理私益纠纷的诉讼类型，即便以代表人诉讼的形式提起，也不能笼统地称之为民事公益诉讼”^[34]。这种私益集合型的诉讼难以有效地对环境生态本身的损害提供充分救济，因为“许多源于环境质量下降的生态损害都很难用金钱来评价，且具有非人类的性质”^[35]。

另一方面，环境民事公益诉讼是为了补救行政机关行使行政职权维护环境公共利益可能的不足。环境损害案件随着工业社会的发展而出现，具有突发性、多变性和难以预见性。行政机关受行政行为合法性之约束，或者既有之行政处罚手段难以有效制止环境损害行为并充分填补环境修复之需要，或者既有立法对新发生之环境损害缺乏规制，而环境民事公益诉讼具有“与损失相对应、不受行政管辖限制、不受行政权力限制等特点”^[36]，能够弥补既有立法与行政机关行政行为之不足，为自然生态环境提供更为充分、完善和及时的保护。正如我们前文所讨论的，环境民事公益诉讼的主要机能是环保执法之诉，就此而言，环境民事公益诉讼可以近似地被看作一种执行环境公共政策的行为。

既然环境民事公益诉讼是作为一种全面保护环境公共利益的必要补充手段而被设立，那么在环境纠纷发生时，法官必须首先审查既有的私权诉讼方式或行政方式（如行政处罚、环保收费）能否完善地救济环境损害。

其一，“传统型诉讼的原告也在某种程度上代表了公共利益”^[37]，当事人之私人权利往往以自然环境功能的维持为条件，为了维护私人权利，在私人权利所及范围内的环境公共利益自能随着私人权利的主张而得到私权主体的积极保护，便没有提起公益诉讼的必要。

其二，即使当前案件中存在不能为私人权利涵盖的公共利益，法院仍需审查既有环保行政手段能否为环境公益提供完善保障。向法院提请环境民事公益诉讼的主体必须证明既有行政手段对保护环境公益并不充分，或者既有行政手段已为充足，而行政机关怠于运用其行政权力积极保护环境公共利益。这样做的好处是：（1）防止相关行政机关怠于履行其环保职责，而通过提起诉讼的方式将其法定职责转嫁于法院；（2）在公共政策、行政行为和司法程序间建立必要的区隔，避免以司法的方式不必要地干扰行政机关的正常职权行为；（3）尊重行政机关在环保问题上的专业性判断，减少不必要的诉讼负累并防止滥诉。

总之，只有个人私益诉权和行政机关的行政执法权不能充分保护环境公益时或因未适时启动而不能充分保护环境公益时，公益诉权才具有运用的必要，寻找环境民事公益诉讼的适格当事人的工作才真正开始。

（三）诉的利益的制度建构

但是要将诉的利益要件的上述功能在诉讼中充分发挥，必须对之进行制度化，在具体的制度建置中将前述诉的利益的内涵予以充分落实。比如美国1972年《清洁水法》就创设了告知义务制度。《清洁水法》规定，原告必须提前60日将环境公益损害的相关情况通知行政机关，原告在为通知行为的60日后方有权向法院提起环境公益诉讼，若行政机关在60日内采取积极行动且能够有效保护环境公益，则原告丧失诉权。

我国现行立法也已经部分体现出以诉的利益要件或者说以公益诉讼的必要性与实效性来作为诉讼能否启动与续行的必要条件。比如我国最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”在我们看来，这就部分地具有加强司法程序与行政程序之间沟通之考量。第26条规定：“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”这更加具有协调司法程序与行政程序、确保环境民事公益诉讼制度作为补充性制度而启动的必要性的意涵。

我们认为，应当在此基础上进一步完善制度建构，确保法官对于诉的利益要件之判断有必要的制度依托，而不是完全依赖于法官之主观认知。对于我国现行民事公益诉讼与行政公益诉讼分立的立法模式来说，就诉的利益要件还需要额外处理两种公益诉讼间的沟通问题。

应当扩充我国现行的起诉公告制度，使之发挥与美国告知义务制度类似的功能。最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”第21条则规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

第13条所规定的检察院的公告义务制度严格来说并非对诉的利益要件的判断，而是对作为补充性原告的检察院之原告适格要件的判断。第21条所规定的告知制度则只针对环境行政公益诉讼而创设，但是我们认为可以借助其制度外观，改造其公告主体与公告对象，使之成为有中国特色的环境民事公益诉讼制度的告知义务制度，从而将诉的利益要件的判断纳入制度轨道。

我们认为诉的利益要件的制度建构首先要充分考虑环境民事公益诉讼之现实机能上的补充性、执法性，其次要充分考虑环境行政执法、环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼间的协调与沟通问题，最后还要充分考虑环境民事公益诉讼制度内部当事人适格要件与诉的利益要件的协调问题。

具体来说，除作为第一顺位起诉主体的行政机关以外，后顺位起诉主体在起诉之前必须履行告知义务，应当向行政机关提出执法建议，督促行政机关依法履行职责或者依法提起环境民事公益诉讼，而行政机关有义务根据自己的判断分别答复：是否存在需要被救济的公益损害、该种公益损害仅依赖行政执法措施能否充分救济、本机关是否将在法定期限内采取行政执法措施或提起环境民事公益诉讼。行政机关对于告知的不同处理，将引起不同的法律效果。

第一，如果环保行政机关确认不存在需要被救济的环境公益，则环境民事公益诉讼的诉的利益要件不成立，环境民事公益诉讼制度无从启动；相关主体如不同意行政机关之判断，则有权提起环境行政公益诉讼予以争执。

第二，如果行政机关认为存在需要被救济的环境公益，但认为现有行政手段已经足以保护环境公益，则环境民事公益诉讼的诉的利益要件不具备；如果相关主体不同意行政机关之判断，认为现有行政手段不足以保护环境公益者，则有权提起环境行政公益诉讼。

第三，如果行政机关认为存在需要被救济的环境公益，也认为现行环境执法措施不足以充分保护环境公益，则诉的利益要件具备；如果行政机关未能在法定期限内提起环境民事公益诉讼，则后顺位主体取得适格原告资格。

第四，如果行政机关在法定期限内未能以行动或言词表明其对特定问题的判断，则诉的利益要件推定成立，法官有权推进环境民事公益诉讼，并根据司法权之运作来确定救济环境公益的具体方案。

【注释】

[1]张卫平：《民事诉讼法教程》，法律出版社2008年版，第166页。

[2]张晋红：《中国民事诉讼法》，中国政法大学出版社2012年版，第123页。

[3]杨建华：《民事诉讼法要论》，北京大学出版社2013年版，第195页。

[4]参见江伟等：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第10～13页。

[5]杨建华：《民事诉讼法要论》，北京大学出版社2013年版，第195页。(www.xing528.com)

[6]江伟等：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第16页。

[7]参见杨建华：《民事诉讼法要论》，北京大学出版社2013年版，第199～205页。

[8]同上书，第196页。

[9]参见江伟等：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第21～23页。

[10]同上书，第24页。

[11]同上书，第25页。

[12]参见江伟等：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第38～42页。

[13]参见段厚省：《环境民事公益诉讼基本理论思考》，载《中外法学》2016年第4期。

[14]贺海仁：《域外公益诉讼研究》，载《环球法律评论》2010年第4期。

[15]参见本书第二章。

[16]［美］达玛什卡：《司法与国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第220页。

[17]该条规定在此后2016年及2017年的修订中一直得到维持。

[18]参见杨朝霞：《论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位——兼谈自然资源物权和环境权的理论要点》，载《法学论坛》2013年第5期。

[19]傅贤国：《环境民事公益诉讼制度研究》，法律出版社2016年版，第48页。

[20]陈亮：《美国环境公益诉讼原告适格规则研究》，中国检察出版社2010年版，第184页。

[21]参见陈海嵩：《中国环境法治中的政党、国家与社会》，载《法学研究》2018年第3期。

[22]潘申明：《比较法视野下的民事公益诉讼》，法律出版社2011年版，第319页。

[23]参见本书第一章的相关论述。

[24]［日］高桥宏志：《民事诉讼法制度与理论的深层分析》，林剑锋译，法律出版社2003年版，第206页。

[25]参见杨朝霞：《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立》，载《法学评论》2011年第3期。

[26]刘年夫、李挚萍：《正义与平衡——环境公益诉讼的深度探索》，中山大学出版社2011年版，第85页。

[27]鲍小东、杨国要、李雅娟：《独家解密幕后的“关心”与“不关心”1.6亿元：环境公益诉讼天价破冰》，载于：http：／／wwwi.nfzm.com／content／104238，最后访问时间：2017年9月28日。

[28]参见刘年夫、李挚萍：《正义与平衡——环境公益诉讼的深度探索》，中山大学出版社2011年版，第104页。

[29]实际上，2014年10月由泰州市中级人民法院一审宣判的全国迄今判赔数额最大的环保公益诉讼案，就由成立不满一年、按照尚未实施的新《环境保护法》并不具备原告主体资格的泰州市环保联合会提起诉讼的，而从一审的情况来看，该组织亦很好运用了公益诉权，充分地保护了环境公共利益。参见张宽明：《泰州法院判决迄今赔偿数额最大环保公益诉讼案》，载于：http：／／www.chinacourt.org／article／detail／2014／10／id／1457724.shtml，最后访问时间：2017年7月1日。

[30]参见宋宗宇、郭金虎：《扩张与限制：我国环境民事公益诉讼原告资格之确立》，载《法学评论》2013年第3期。

[31]陈柳钦：《营利性环保联合会如何垄断环保公益诉权》，载《中国能源报》2013年7月8日第4版。

[32]［日］高桥宏志：《民事诉讼法制度与理论的深层分析》，林剑锋译，法律出版社2003年版，第281页。

[33]参见［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第226页。

[34]肖建国：《民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察》，载《中国法学》2007年第5期。

[35]陈亮：《美国环境公益诉讼原告适格规则研究》，中国检察出版社2010年版，第37页。

[36]刘年夫、李挚萍：《正义与平衡——环境公益诉讼的深度探索》，中山大学出版社2011年版，第11页。

[37]［意］莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第67页。