诉权资格授予的主体及范围讨论

诉权主体需要讨论的第一个问题是：享有诉权的主体为全体公民抑或个案中的具体利害关系人？在传统私益诉权论中，根据抽象诉权说，诉权本身具有近于诉讼权利能力之内涵，因而认为诉权由私法权利主体普遍地享有。除此之外，根据具体诉权说、本案判决请求权说等主流观点，诉权有无之判断需要结合个案确定，因而也就只能由具体纠纷的各争诉方享有。也就是说，诉权的主体根据个案的利害关系加以确定。

但在环境民事公益诉讼中，却难以根据所谓个案的具体利害关系来确定诉权之有无。由于环境公共利益的非独占性与全社会的共享性，其指向整体自然环境与生态系统的功能优良，是一种有益于所有社会成员的背景性利益。因此，一方面，可以说环境民事公共利益为所有人所共享，因而所有社会成员对于环境公共利益的保护皆有利害关系；但另一方面，环境公共利益与每一个单独的社会主体都不具有类似于私益纠纷中利害关系上的“强联系”，诉权的享有与否仍需要提供进一步的证成理由。可见，环境民事公益诉讼中诉权的享有主体无法根据传统私益诉讼中的实体利害关系来确定，而只能通过立法的预先授权而成为可能的诉权主体。

本书认为，首先，根据前述对公共利益之性质的界定，公共利益在本质上近似于一个真理问题——某一目的论的价值能够为具有普遍良知的理性个体承认，在于它有助于一个有利于全体社会成员的更良善社会秩序的形成——那么就理论上言之，环境民事公益诉讼之原告范围应当尽可能扩张，以保证任何有关公共利益的正确意见都有机会在诉讼中被表达出来并推动我们对环境公共利益的更好确认与更充分保护。特别是公益诉讼实现了“从力量的逻辑向逻辑的力量的转变”^[14]，通过尽可能广泛的环境公益诉讼原告资格的赋予，人们能够在法治的轨道内处理环境公益之争议，而减少少数受损害者被迫将环境公益问题街头政治化，酿成社会问题的危险。

其次，如本书第二章对于环境民事公益诉讼之机能的探讨，补充环保行政机关能力之不足是环境民事公益诉讼制度得以确立的一个重要原因。由于环境损害案件本身之特点及环保行政机关既存的不足，^[15]只有通过环境民事公益诉讼制度，向庞大的社会主体开放提起环境民事公益诉讼的自由，从而在个案中使得各分立社会主体的知识与信息能够充分地表达与运用，才可能对高度复杂和普遍的环境公益损害提供有效的救济。

因此，在我们看来，立法上应当对诉权资格的享有主体进行尽可能宽泛的规定，从而使得环境民事公益制度能够尽可能地“借助偶然发生的案件来实施国家政策”^[16]，通过发挥社会上尽可能广泛之主体的能力与信息，从而充分发现潜在的或既存的环境侵害，以弥补既有国家公权力之不足，尽可能完善地保护环境公共利益。

也就是说，我们采取与抽象诉权说类似之观点，认为环境公共利益保护请求权这一诉权应尽量宽泛地予以事先的资格授予。诉权首先是授予一种为保护环境公益而提起民事诉讼的“诉权资格”，其性质上类似于民事权利能力，仅仅给予提起环境民事公益诉讼的普遍可能性，而能否在个案中现实地行使诉权，则由另外的要件加以判断。由于环境公共利益的非独占性，在个案中必然存在诉权资格并存的状态，因此，在诉权的具体行使上，为了避免滥诉、司法资源浪费及环境公益的更优保护等理由，应当由法院进行审慎的判断。本书认为，法院可以通过在个案中对当事人适格和诉的利益这两个要件的审查来预防滥诉，为个案中的环境公共利益保护寻找到合适的诉权主体。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条规定：“有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许。”在我们看来，它部分地体现了此种诉权资格授予上尽可能宽泛，而在诉权的个案行使上进行限制与裁量的精神。

从立法、理论及国内外实践来看，公民个人、环保行政机关、检察机关及环保社会团体是讨论诉权资格授予问题时最主要的四类主体。具体如何选择诉权资格授予之范围，可以从我国立法和理论两个方面进行讨论。

第一，从立法上看，2012年修订后的《民事诉讼法》第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”本条是我国确定环境民事公益诉讼之诉权主体的首要法源。但是，机关和有关组织具体为何，《民事诉讼法》未作规定。

嗣后修订与颁布的《环境保护法》、最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》等法律文件中，均未涉及前述《民事诉讼法》第55条规定之享有诉权的“法律规定的机关”，而仅仅对享有诉权的环保社会组织进行了详细的界定。这似乎明确否定了之前理论与实践中亦作为环境民事公益诉讼适格原告出现的检察机关与环保行政机关，而实际上将环保社会组织作为提起环境民事公益诉讼的唯一诉权主体。

但是此种规定很快就为后续的立法变动与司法实践所突破。首先，检察机关被明确授予了诉权资格。2017年《民事诉讼法》第55条再次修订，增设了赋予检察机关诉权的规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”根据这一修订，检察机关被明确授予了“附条件的诉权”，即具有优位性的机关或环保社会团体未及时行使诉权以保护环境公益时，检察机关可以行使环境公益诉权。但在诉权行使上具有优位性的主体为何，仍未明确规定，而且在2014年修订的《环境保护法》仅规定环保社会团体作为一元化的诉权享有者的情况下，在2017年的这次修订中仍保留了2012年《民事诉讼法》对于诉权主体的“法律规定的机关与有关组织”的表述，从而使得环保行政机关能够最终成为环境民事公益诉权之主体仍然存有疑问。

其次，行政机关虽然至今未获法律的明确授权而享有诉权资格，但是相关法条与司法实践仍展示出了将来可能的制度空间。我国2013年修订的《海洋环境保护法》第90条明确规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”^[17]海洋环境保护部门根据本条有权针对海洋生态环境提起损害赔偿诉讼。不仅如此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月3日印发并实施《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以后，全国开始逐步展开以省级政府为索赔主体提起生态环境损害赔偿诉讼的试点动作。(www.xing528.com)

上述法律的正式规定和正在推进的制度试点都意味着行政机关有可能被正式纳入前述《民事诉讼法》第55条所规定的“法律规定的机关”之范畴之内。虽然省级人民政府和海洋环境保护部门所提起的自然资源索赔诉讼，在目前的司法实践中并未被纳入环境民事公益诉讼的范畴之内，但是我们认为，国家固然可以根据物权法所规定的自然资源的国家所有权而使得相关行政机关基于自然资源物权而提起诉讼，然而自然资源物权不具有传统物权的要件构造与一般特点。国家对自然资源享有物权的根本目的仍然是维护公共利益。自然资源物权在环境公益保护中有不可避免的局限性（大气、风、阳光等环境要素无法成为物权对象，因而也无法为自然资源物权所涵盖）^[18]，因此将自然资源索赔诉讼纳入环境民事公益诉讼的制度范畴是更合理的做法。

综合以上，我们认为从现有的立法条文所预留的空间来看，将来仍存在将诉权授予之主体范围继续扩大至环保行政机关的极大可能性。

第二，从理论上看，我们认为前述公民个人、环保行政机关、检察机关及环保社会团体皆具有被授予诉权资格的理论上之正当性。具体而言，检察机关素来承担维护社会公共利益的职能。虽然在各国的法治实践中，检察机关为维护社会公共利益而进行诉讼的具体职权范围大小存在差别，但检察机关享有诉权具备基本的理论基础当无疑义。检察机关在我国是国家的法律监督机关，为了维护环境公共利益，保证环保法律的正确实施，自然也具有被授予诉权的基本理论基础。我国2017年修订《民事诉讼法》，明确赋予了检察机关补充性的公益诉权，肯定了此种长久以来的主张。

行政机关的基本职权就是执行国家在环境保护领域的公共政策、保护环境公共利益。而在我国既有的立法模式下，限于行政合法性的基本原则、立法相对于环境侵害不可避免的滞后性等原因，行政机关的行政执法手段较为有限。“对环境公共利益的行政保护主要手段是行政罚款和责令限期治理，难以填补环境污染和生态破坏导致的环境公共利益损失，对于违法者的威慑不足。”^[19]当环保行政机关受限于行政法定原则，既有的环保行政措施不足以保护环境公共利益时，环保行政机关提起环境民事公益诉讼，作为其履行环保行政职责的表现，亦具有足够的正当性。不仅如此，由于前文我们已经充分论述，我国环境民事公益诉讼的主要制度机能是作为一种环保行政执法之诉而发挥作用，其主要价值在于弥补行政机关之手段不足，而非挑战既有公共政策。因此环保机关为了弥补既有行政手段之不足，借助环境民事公益诉讼制度追究侵害者之责任，符合我国环境民事公益诉讼制度机能之要求。

至于公民个人和环保组织或团体作为适格原告的理论基础，则由“私人检察官”理论所提供。“私人检察官”理论认为，既然检察官可以经过立法授权，代表和维护公共利益，那么授权非公共官员的个人、指定的团体或组织来提起诉讼以维护公共利益，亦同样是可行的，这类经由立法授权而获准在诉讼中代表公共利益的公民个人、团体或组织即成为私人检察官。“设置私人检察总长制度的目的在于补充行政执法资源的匮乏，以确保国会指定的法律能够得到切实的遵循，保护公共利益免受不法行为的侵犯。”^[20]根据私人检察官理论，公民个人、指定团体或组织可以经由法律的明确授权取得在诉讼中代表公共利益的原告资格。根据我国2012年修订后的《民事诉讼法》和2014年修订后的《环境保护法》而享有诉权的环保社会团体即符合私人检察官理论。

不仅如此，通过将诉权资格授予环保社会团体，由其补充行政机关之不足，代替环保机关发起环保行政执法之诉，既符合本书前述我国环境民事公益诉讼之制度机能，也符合学者对于我国环境民事公益诉讼的宪政定位，即将环保社会团体提起的环境民事公益诉讼看作是环境事务中的法律监督权的行使，是我国《宪法》第2条第3款之规定（“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务”）的具体实施形式。^[21]

与前述其他三类主体不同，公民个人在我国《环境保护法》中被赋予了保护环境公共利益的职责，但《民事诉讼法》和《环境保护法》都未赋予其诉权资格，公民个人享有环境公益民事诉讼之诉权在我国完全没有立法条文的支持。国外学者提出的“私人检察官”理论已经为其享有诉权提供了理论基础，而根据前述诉权资格广泛授予的基本观点，从补救行政机关能力之不足、鼓励公民对社会公共议题的参与等方面看，将诉权资格授予范围扩展至公民个人对于环境公益保护亦有正面意义。

美国直接通过公民诉讼的方式来运作环境公益诉讼，是赋予公民公益诉讼原告资格最为积极的国家，以至有学者认为：“美国环境保护法领域的公民诉讼被美国学者认为是美国环境法的真正贯彻落实者，如果没有公民诉讼条款，环境保护法律就无法施行。”^[22]但是即使在公民诉讼最为积极的美国，对于公民个人的原告资格的授予也经历了标准在宽严之间的数次摆动。自20世纪90年代以后，美国最高法院在相当一段时间内普遍采取了更为严格的审查标准。^[23]不仅如此，由于个体公民救济公益之专业能力、经济水平、主动性热忱等都难以保障，美国所谓的公民诉讼更多时候是由环保社会团体而非个体公民实施的，仅由于环保社会团体和公民个人一样属于私主体而被美国法院根据相同的理论基础和审查标准对其原告资格进行审查。

就我国来说，由于现行环境民事公益诉讼制度是借鉴德国团体诉讼制度发展而来，要直接将诉权资格授予的范围扩展至个体公民则更困难，因此我们只将个体公民作为一个可能的选项罗列于此。我们认为，无论诉权资格的授予范围是否扩展至个体公民，其对于环境民事公益诉讼之诉讼目的的实现、诉讼机能的发挥来说都不是至关重要之问题。