环境公共利益的概念及界定

（一）公共利益的内涵

1.公共利益的理论界定

利益一词的英文为“Interest”，德文为“Interresse”，都来自拉丁文“Intecesse”，原意为“夹在中间”，后来引申为一种介入的、在场的关系，进而有兴趣、利益等内涵。对“利益”作最粗略同时也是最核心的理解，即指客体对主体的某种有用性和有益性。当我们说主客体间存在利益关系、当某种客体可以成为主体之利益时，意味着：一方面，客体对于主体来说必须是值得追求的、是可欲的，即利益的存在与否离不开主体的主观欲求与偏好；另一方面，客体还要能够在客观上给主体带来实在的好处与有用性，能够有助于实现主体预设的目的，即利益意味着一种客观上实存的实益性。

换言之，利益一方面是主观的偏好，主体不欲求之客体，对于主体而言便不成为利益；但利益在另一方面也依赖一种客观存在的实益性，若不存在此种实益性，则主体的主观偏好不过是单纯的“愿望”而已。用我国台湾学者陈新民的概括：“利益是价值判断的结果，是人们以感觉肯定其存在之实益。”^[26]陈新民此处所谓的“价值判断”便是利益的主观性特点，取决于人的主观欲求与偏好，而“以感觉肯定其存在”即是指利益的客观实益性，尽管此种客观实益往往仅仅出于利益主体的主观认知——主观上认为某种实益性的客观存在。

因此笔者认为，利益是指主体主观上偏好与欲求、并在客观上对于主体有现实的助益性的客体。任何外在于主体，为主体所欲求或偏好者，都可能构成作为利益存在的客体。因此其可以是客观存在之物，也可以是某种值得追求的社会情势或自然世界的状态，甚至可以是利益主体的某种主观精神状态。

不管从生物意义或社会意义上来说，每个人都必须不停地寻求物质或精神上各种需求的满足，才能够持续地作为人而存在，所有这些需求都是人类所不停追求的利益，正是因为利益构成了人持续存在的基本理由，因此马克思会说“人类奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”^[27]。

根据前面对于利益（Interest）之意涵的简要探讨，所谓公共利益（Public Interest）粗略地来说便是对于社会公众这一复数主体来说值得偏好与追求、在客观上对于社会公众具有现实助益性的客观事物或状态。这种初步的界定能够告诉我们公共利益是有益于众人、从属于众人之利益。但是由于利益是否存在还需要具有主观偏好性，而在公共利益中，社会公众（Public）这一主体本身的模糊性，导致在公共利益中主观偏好性没有明确无争议的表达主体，从而使得公共利益这一概念有着一副“普罗透斯”的面孔。正如美国总统哈罗德·威尔逊所说的：“我认为在场的每一位国会议员，都明白自己所使用的公共利益这个词的意义，并且会将其用来决断形形色色的问题。但我怀疑，没有哪一位先生能够对自己所使用的公共利益这个词的意义，给出一个法律上的概念。”^[28]

根据学者的总结，关于公共利益至少存在着这样五种观点：大多数人利益说、私人利益总和说、公民全体利益说、不存在说和目的性价值说。^[29]详言之：

“大多数人利益说”认为，一定空间（或者是地域，或者是社会组织）内绝大多数人的利益就足以构成公共利益，个人利益需要屈服于具有绝对优势地位的公共利益。“私人利益总和说”认为，某种偏好选择得以被认定为公共利益的条件是，在追求这种偏好时，所有个体的个人利益的增益与受损被平等地加总计算后所得到的个人利益总和在所有同类的偏好选择方案中是“数学意义”上最大的，亦即“最大多数人的最大幸福”。此两说都可以看作是将社会共同体内多数人之利益偏好选择界定为公共利益，仅仅是计算方法上略有不同。

“公民全体利益说”认为，所谓公共利益就是来源于个人利益，但又独立于个人利益，乃是所有个人利益间共通而普遍的部分。根据该说，公共利益并非个人利益的简单总和，而是个人利益间共通的类似于数学上之公约数概念的那种利益。根据此说，公共利益必须是全体社会成员之偏好选择方可界定为公共利益。

“公共利益不存在说”中最有代表性的观点由美国著名经济学家阿罗提出，根据其著名的“阿罗不可能定理”，个人的偏好选择不可能被加总为一个确定的社会偏好选择，也就是这些由大量个人组成的一个独立实体无法像个人主体那样表达一个确定的利益偏好。^[30]因此，通过公共利益所表达的选择偏好其实只是部分个体的个人利益以公共利益的面目表达出来，实存的公共利益是无法达成的。此说直接针对“公民全体利益说”而展开，直接否定了全体共同体成员作为公共利益之主体的可能性。

“目的性价值说”则认为“公共利益是一种抽象的目的价值，就像真理、正义、公平等一样，很难具体描述”^[31]，公共利益关涉社会全体成员之利益，其实现有利于全体社会成员各自利益之追求，公共利益乃是一种并不当然地需要“多数”社会成员或者全体社会成员同意的利益，但是其对于全体社会成员之利益具有“普遍性”的增益。

限于本书的篇幅与主旨，笔者无意在此处对公共利益之准确意涵作哲学上或政治学上的探讨，而仅限于为本书主旨之展开而界定一个足够适用的公共利益的概念。我们可以看到的是，尽管公共利益之概念模糊不清，但它在法律领域内是一个极为重要的调节性的概念工具。当公共利益在法律领域中被使用时，总是先天地包含了优先于个人利益的核心意义，一旦公共利益在个案中被确定存在，则个人权利需要被软化、具体个案中的利益分配需要从属于公共利益的实现、更加强有力的职权介入具有当然的正当性等。在具体个案中，公共利益是否存在、如何加以更确当之保护容有争论、探讨之空间，但一旦某种公共利益被确定存在，则意味着可以正当地压制私人权利，在现实的利益争执中，为某一特定的利益分配方案提供正当性支撑。

因此，前述大多数人利益说和私人利益总和说所界定之公共利益概念不能为本书所采用。理由在于，此类学说将多数人利益或多数人之偏好选择等同于公共利益之时，无法避免“多数人的暴政”，即罗尔斯批评功利主义之弊端时所指出的：“原则上没有理由否认用一些人的较大得益补偿另一些人的较小损失，或更严重些，可以为了使很多人分享较大利益而剥夺少数人的自由。”^[32]换言之，由多数人意志所表达之公共利益概念，并不具有当然的价值正当性，在此种定义下，公共利益不具有当然的优位性，而仅仅是与个人利益并列的中性概念，如果公共利益不能绝对地证成某一行为的正当性，而需要在运用公共利益概念的同时，引入正义概念来衡量其与个人利益在位序上的优劣，那么公共利益这一概念存在的意义将被大大缩减。

前述之“公民全体利益说”亦不为本书所采纳，其理由一方面在于前述美国经济学家阿罗对于“公意”之存在的否定，另一方面也在于，在法律领域中，或者借由民主之多数决而规定于立法条文之中，或者借由司法中法官之裁判而在个案中得以决定，公共利益在法律领域中之运用从来没有现实地诉之于全体社会成员之意志。

但是，本书也并不因此采纳“公共利益不存在说”。不存在说的观点确实说出了公共利益一词另一方面的真相，但是只要公共利益这一概念仍在社会生活中广泛运用，被不断用来帮助利益争端的解决，那么不管公共利益一词存在何种问题，单纯的否认都不是解决的方案。实际上，“尽管政治学者对于公共利益的理论研究减弱，但关于公共利益的实践运用的讨论却愈加热烈。”^[33]

在排除前述各种关于公共利益的学说之后，我们认为，只有采纳“目的性价值说”，才符合公共利益这一概念工具在法律领域中特别是在司法活动中所发挥的调节性作用。也就是说，要摆脱公共利益与主体多数性的当然联系，而明确公共利益乃是与普遍性直接相关（虽然，主体的多数性仍有助于我们识别出普遍性与公共利益）才能够真正理解公共利益观念在社会生活中实际所处的中心地位。公共利益概念若要不成为一个赘余的概念，若要在政治和法律议题上作为一个具有现实意义、具备唤起理性讨论与人性反思的积极的观念建构力量，只能诉之于普遍性观念。公共利益因为符合这种普遍性观念，不能在现实的利益争执中，为某一确定的利益分配方案提供正当性支撑。而这种所谓的普遍性观念，并非经过现实的投票表决实际上为所有人所接受，乃是基于人之普遍理性假设，由一个“想象出来”的作为所有人之理性反思能力之抽象代表的一个抽象人所能够接受的。

因此，公共利益这一概念在介入现实政治与法律议题时，所表达的首先乃是一种普遍性的、有关于“人”之存在的根本目的的价值主张。也因为如此，公共利益是一个调节性概念，并且是一个需要在个案中不断表明自身的概念，它在晦暗不明的利益争端格局中介入，以人的尊严、自主、幸福等体现人之根本目的的价值的实现为感召，以公共的、普遍的名义，限制私人权利的运用，从而为现实的利益争端格局确立一个明确的利益排序方案。用美国大法官卡多佐的话来说：“真正作数的是那些我有理由认为其他有正常智力和良心的人都可能合乎情理地认为是正确的东西。”^[34]

基于这种“普遍性的”目的价值，笔者认为应当将公共利益定义为：一个具有正常理性能力和基本道德良知而为社会全体成员的一般代表的“抽象的个人”经过审慎地理性反思后同意，这样一种利益得到普遍遵从与实现后，社会能够形成一种更加良善可欲的秩序、社会成员能够更趋近于各人所要追寻的幸福生活时，这样一种利益就应当被认为是公共利益，并在具体的利益争端格局中具有优先考量的地位。用政治哲学家Walter Lippmann的话来说：“公共利益就是任何一个人只要能够明辨是非、理性思考、无私行动，就一定会选择的事物。”^[35]此种意义上的公共利益，“作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的”。^[36]

换言之，不管一种以实现公共利益为目标的利益分配方案是以何种形式提出——以多数人的同意、人类生活的基本目的的追寻抑或是少数派的意见——只要这一方案能够得到以上所谓“抽象个人”理性反思后的同意，都应当被认为是公共利益。公共利益在本质上应被视为是一个反思性的、论辩性的概念，同时亦是一个实践性的概念，公共利益不能预先地给定社会中所有符合社会公共利益的分配格局，它只能在个案中借由理性的论辩和反思而个别地建构出（被认为）符合公共利益的利益格局。

2.公共利益的一般识别标准

如果仅从前述的理论定义出发，可以发现公共利益在内涵上极其宽泛而抽象，可能在一切社会生活中的利益分配格局中出现，而这并不是我们社会的常态。在现代法治国家中，社会上的利益分配与互动格局主要是由确获法律强制力之保障的个人利益，也就是个人权利间的互动来完成的。

笔者认为，不管是为了单纯地维持生命还是追求幸福，任何人都必须借由外在世界来实现之，因此人始终与外在世界维持一种可欲性表达的关系，也就是说人总是与外在世界存在利益关系。而资源的稀缺性（即使是精神性利益也同样甚至更牢固地体现出这种稀缺性）和人的自利性这两个人类社会不能排除的基本前提就决定了人在利益上一定产生争夺。而随起随灭的个人利益作为个人的主观偏好选择，仅从个人利益出发，绝无可能论证其相对于其他人的个人利益的优越性。因此，在最宽泛的定义上，能够被认为具有正当性、可以要求法律进行强制保护的个人利益必然促进或者至少不损害社会公共利益的实现，也就是说能够促进一种对于所有理性个体来说都更良善的社会秩序。换言之，个人利益能够被形塑为现代法治国家中神圣的个人权利，其本身已经通过了公共利益的检验。

只是由于社会情势的变动不居与人类理性能力的局限，既有权利体系所代表的利益分配格局在某一具体情境下可能需要重新阐明或者需要变革；或者某种之前未被作为权利保护的个人利益需要通过公共利益的中介而转化为新的权利；抑或有一独立存在于既有权利体系之外需要加以保护的公共利益，只有在前述这些情况下，公共利益这一概念才具有重要意义，才能够具有软化乃至否定个人权利的优先地位，以重新分配利益，对个人利益和其中蕴含的公共利益作重新的平衡。

因此，在现代法治国家的日常法律实践中，公共利益并非如其内涵所显示的那样宽泛，而是隐含于个人权利的背后，仅在特殊时刻才参与社会公共生活与利益分配，现代法治国家意义下通常不需要直接运用公共利益的概念与内涵去寻找公共利益（这太宽泛）而只需要在此一权利体系之外寻找与识别。(www.xing528.com)

第一，主体的不确定性。由于公共利益所指向的具体的利益分配方案乃是为了实现更良善的社会秩序，是为了保证每个社会成员都能更好地追求各自的幸福生活，因此公共利益的享有无法完全确定地指明受益主体，而在理论上能够及于所有人。虽然在现实中，公共利益的即时享有者可能是能够被特定化的若干主体，比如说基于公共利益而对某一地的自然景观进行的保护，虽然其即时享受者可能只是居住于自然景观附近的少数人，但这一自然景观乃是向所有人开放的，任何人只要进入就可以享受这一公共利益。公共利益所指向的利益不是由特定的人、团体、社会组织或部分人组成的群体所享有，而只能由整个社会中不确定的部分人或全部人所享有。

第二，客体上的共享性。公共利益所指向的客体只能够由全体社会成员分享，而不能在若干人之间进行分割和独占。公共利益构成了良善社会生活和每个人个人幸福得以实现的基本前设，对于每个人来说是一种背景性的利益。因此，这种利益无法也不应该被若干人独占享有，而只能由全体社会成员进行分享。

第三，存在上的独立性。公共利益虽然最终表现为能够为每个个人所把握的个人利益，比如说以公共利益的名义发放的失业救济金最后会变现为每个失业者手中确受保障的财产权利；以公共利益的名义对自然环境的保护最后会表现为每个人生存环境的优化和个人健康权状况的提升。但是公共利益本身作为一种背景性和前提性的利益，与能够被独占享有的、以权利的形式出现的个人利益是相互独立的，比如自然环境独立于个人在自然环境中享有的特定财产权、社会救济独立于失业者对失业救济金的给付请求权等。

总之，如果就公共利益一词的纯粹理论定义而言，任何具有现实正当性的利益偏好都可能因为符合前述对于公共利益作为“目的性价值”的界定而成为一种需要被充分保护的公共利益，但是在现代法治国家，此类具有充分正当性之利益偏好多数已经通过法定权利之方式熔铸于法治体系之中，而不再需要频繁地诉之于公共利益来加以保护。因此，公共利益的理论界定与个案识别应当采用不同之标准，在通常情况下，公共利益存在与否仅需要通过前述之识别标准来加以确定。

申言之，虽然理论上来说，公共利益是一种“目的性价值”，但是在现实生活与实际个案中，直接诉之于这一理论定义的情况是较为稀少的，通过前述相关具体利益享有主体的不确定性、客观上的共享和存在上的独立性来对是否存在需要保护的公共利益进行初步的识别已经足够适用。

当然这只是一种识别标准而非绝对的公共利益的界定标准，在纯粹的公共利益与由私益之聚合而形成的具有广泛性的群体性私益之间，如果按照公共利益的理论界定，有一条模糊但理论上绝对存在的区分界限。但是在此处的识别标准下，此一区分界限便不能被识别出来，最典型的例证便是消费者权益保护的团体诉讼作为一种群体私益诉讼制度，常常可以被近似地看作一种公益诉讼制度。因此，识别作为一种简便的技术手段不能绝对地取代前述的理论界定，但同时公共利益的个案保护也并不总是需要直接诉之于前述的理论界定。

（二）环境公共利益的内涵

环境一词，是专为描述围绕某一特定中心（多数情况下为人或人集合）并与之产生交互关系但同时独立存在之外部世界的概念，根据中心或相交互之外部世界之不同，则环境所实际指称的外部世界亦有不同。我国《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”根据该条规定可知，我国环境法律上所谓之环境，乃是相对于人类这一中心而言，是指独立存在于人类之外的由各种天然或经人工改造后之自然因素之总体所构成之外部世界。

此种界定标准并非我国之独创，而为域外立法例所普遍采用。如我国台湾地区“环境保护基本法”第2条对环境之概念作出极为相似之规定：“本法所称环境，是指影响人类生存与发展之各类天然资源及经过人为影响之自然因素总称，包括阳光、空气、水、土壤、陆地、矿产、森林、野生动物、景观及游憩、社会经济、文化、人文事迹、自然遗迹及自然生态系统等。”美国《国家环境政策法》虽未直接界定概念，但在有关“环境质量委员会”的第二章中规定总统提交之环境质量报告必须载明之内容时，对之作了间接规定，与我国立法上对环境之界定亦极为相近，即：“自1970年7月1日起，总统应当每年向国会提出环境质量报告（以下简称报告），其中载明下列事项：（1）国家各种主要的自然、人为或改造环境的状态与情况，包括但不限于空气、水（包括海域、海湾及淡水）及陆地环境（包括但不限于森林、干地、湿地、山脉、城市、郊区及乡村环境）……”由此可知，环境保护相关之法律法规与学术研究上所习称之环境由天然的和经过人工改造之自然因素的总和构成，当无疑义。

根据前文对于利益之界定，所谓环境利益，便是指存在于前述之环境之中、能够客观上有益于主体、并为主体所主观追求之特定事物或状态。根据前述对于公共利益的内涵与识别标准的讨论，特定环境利益能否有利于一种更加可欲而良善的社会秩序、能否排他性地独占享有等标准，则有环境私人利益（后文简称环境私益）与环境公共利益（后文简称环境公益）之区分。^[37]

我们虽然不能对环境公益作完全充分的预先界定，但仍可以对之进行一定程度的预先识别，从而凸显环境民事公益诉讼制度所保护之利益的基本特点，为探讨具体程序设置提供条件。详言之：

第一，环境公共利益应当排除被权利化的、为个人所排他独占的、针对环境所享有的私人利益，此类私人利益指向自然环境与自然资源或者由环境作为中介而得以享受。具体包括：（1）财产权。个人在自然环境之中享有某些独占性的财产私益，譬如土地的使用权、农作物的所有权等，而环境的污染、自然资源的破坏等都可能会对他人的财产权造成损害。（2）人身权。人的健康权、身体权和生命权虽然并不直接指向自然环境或自然资源，但是人身权本身可能经由环境的中介、因环境的污染与破坏而受到损害。（3）专属性环境权益。优良的风景、静谧的环境带给人的精神愉悦本身是一种受到法律保护的独占性的私人权益。环境的破坏可能损害个人基于优良环境本身所享有的此种利益。比如噪声污染造成对他人正常生活的干扰，违章建筑妨碍他人建筑的通风、采光等，这种专属性的环境上的个人利益系随着现代的发展而不断发展成为个人权利，如日照权、采光权等都是其代表。

之所以作出此种排除，正如前文所述，在现代社会中，公共利益通常隐藏在私人权利的背后，而不能借助于其理论界定的宽泛性（公共利益是一种目的性的普遍良善）频繁地介入现实的利益界分，否则将破坏现代法治国家的基本治理逻辑。

第二，环境公共利益应当排除“聚合性私益”。由于环境污染往往具有广泛性、复杂性等基本特点，可能对多数主体的个人权利造成侵害，使得传统“一对一”的民事私益诉讼制度难以有效应对，从而催生出所谓现代型诉讼的“群体诉讼制度”。在群体诉讼制度中，多数私人权利的聚合带来了一定的“公共性”，但是如前所述，公共利益与私人权利间存在着质的差别，数量的聚合并不必然导致其成为公共利益。^[38]群体诉讼制度仅仅是为了解决多数主体参与私益诉讼的不经济性与现实困难性，而对多数私益进行了“技术性聚合”，一旦其克服了传统民事诉讼制度无法容纳群体纠纷所包含的庞大人群和集合性私益的问题，群体诉讼制度仍应当被视为一种保护私人权利的典型民事纠纷解决方式。也就是说，所谓的“聚合性私益”仍只是私人利益，该类案件本质上仍然是环境侵权案件。换言之，通过我国的代表人诉讼、日本的选定当事人诉讼等群体诉讼制度加以救济的仅仅是群体性的私人权利而已，并非对环境公益的救济，虽然其能够反射性地救济环境公益。

之所以必须作出此种排除，是因为如前文所述，就公共利益的理论界定而言，其作为一种目的性的价值，与多数人的利益偏好并无必然关联；而就公共利益的识别标准而言，公共利益通常由不特定的多数人共享，而群体诉讼所保护之多数人的私益并不能由不特定之社会公众共享，而是由特定的私人群体各自排他地享受。^[39]

第三，根据前述，在排除了环境中存在的个人私权与“聚合性私益”后，借助前文对公共利益之内涵和识别标准的探讨，我们认为环境公共利益表现为：（1）不能为某一特定主体独占的环境利益，譬如大气、水流、海洋等。这部分利益没有也不可能为特定主体独占，即使如我国物权法赋予国家海洋、水流等自然环境与资源的所有权，这种所有权也仅仅是经济法意义上的所有权而非物权法上之所有权。此种所谓的所有权只能表征国家享有独占的管理权限，而并非表征一种排他性的私人利益。^[40]（2）附随于私权之上的整体环境利益。即使某一自然环境或自然资源能够为特定主体私权化的独占享有，所有的人类仍对这部分作为私权对象的整体自然环境的一部分享有一种附随性的利益。所有人都对作为人类社会存在与发展之基础的整体自然环境享有一种利益，这种利益需要整体自然资源保持可持续的优良状态，这种利益及于那些已经被特定主体独占享有的环境与资源之上。因为这种利益的存在，个人对其独占资源与环境的利用必须以不损害整体自然环境为前提，所有人都对此享有一种非独占性的利益。

总之，我们认为环境公共利益所指向的是不能为个人私权所独占、而其优良状态又能为所有社会成员所共享的一种自然环境与自然生态系统本身的优良性与功能完善性。正如我国环境法学者吕忠梅教授所言：“环境公益诉讼保护的公共环境利益，并非私益诉讼上的私权，环境法的目的和环境问题的现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然的和谐相处。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。”^[41]或者如张梓太教授所说：“跨越个体产权界限的、以整个环境系统的生态功能为载体的公共环境利益。”^[42]

环境公共利益所指向之对象的特殊性，就带来了环境公共利益完全不同于环境私益的特点。

首先，环境公共利益同时包含时间与空间两个维度。从空间上看，环境公共利益的存在不受地域之限制，指向的是整体的生态环境。而从时间维度上看，环境公共利益的损害往往具有潜伏性与延续性，因此特别需要强调损害的预防与危险的排除，并且由于（相当种类的）环境损害的不可逆转性与（相当种类的）自然资源的不可再生性，使得此种时间维度还会向人类代际间的利益平衡问题传递。

其次，环境公共利益的外延具有不确定性。如前文对于公共利益的界定，这种不确定性当然有着公共利益内涵本身的抽象性的原因，但更重要的是由于环境问题的复杂性和科技型使得人们对于公共利益的认识与保护总是随着科学知识的增长而变动的。一方面伴随着科学技术的发展、随着人们对自然资源与环境的利用不断深入而不断有新的环境侵害形态产生，另一方面也随着科学技术的进步，人们对既有生产方式和改造环境之行为的环境危害性的认识以及侵害后果的认识也更加深入，从而使得环境公共利益是否受到侵害、是否已得完善保护都处于不确定的风险之中，进而人们对于环境公共利益所指向的优良和完善的自然环境与自然生态系统的认识始终处于不确定性的状态。

再次，环境公共利益具有衡平性。根据前述，公共利益是一种“目的性价值”，因此各种类型各种形态之公共利益往往在一种相互抵消与矛盾的状态下共存，而非合法私益那样依靠法律之力而排他性地存在。因此，在具体个案中是否存在需要被保护的、受到损害的环境公共利益，不仅仅需要考虑整体生态环境的优良，还需要与其他平行的公共利益进行衡平。如经济发展亦是一种不能被完全忽视的公共利益，而人类的经济与生产活动既然不可避免地需要指向自然环境，那么所谓的环境公共利益便不能以完全排除人类行为干扰的方式存在，而必须与其他公共利益通过衡平而共存。

最后，环境公共利益具有非经济性和非人类性。环境公共利益是否需要保护、是否已经得到保护，其判断的作出不能仅仅考虑相关环境损害是否造成经济损失，或者是否给人类的人身与财产权利造成损害，而必须以生态环境本身是否维持优良为考量标准。经济性与人类性的要素只能作为识别环境公共利益是否受到损害的一个参考要素。

除此之外，前文在探讨公共利益的定义时对于公共利益的目的性价值的本质、公共利益作为内涵具有模糊性的实践概念工具无法由实体法律规范预先予以要件化的明确规定的特点，可从其非可独占性、普遍共享性和独立存在性中加以识别其存在的特点等，在环境公共利益中自然也同样存在。