2012年环境民事公益诉讼制度的发展及创设

本书在此处将以2012年环境民事公益诉讼制度正式确立后的各项重要法律规范的颁布为线索，简要介绍我国现行环境民事公益诉讼制度的发展概况。

第一，2012年修订之《民事诉讼法》正式确立了我国的环境民事公益诉讼制度。

该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由此我国环境民事公益诉讼制度正式确立。但是本法并未对“法律规定的机关和有关组织”进行详细界定。因此，在本法修订颁布之后，各地环境民事公益诉讼之实践在适格原告问题上仍然有不同的处理方法，学界也对之广泛争议、莫衷一是。

第二，2013年修订之《海洋环境保护法》对于行政机关提起海洋环境损害赔偿之规定的保留。^[71]

该法第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这一授予海洋环保行政机关民事诉权的规定始于1982年该法初次制定之时，并在2012年民事诉讼法已经修订的情况下，于2013年该法的修订中继续保留。由于该条规定中对于海洋生态、海洋水产资源或海洋保护区之破坏，就其本质而言，乃是对环境公益之损害，因此，亦有观点认为该法对于海洋环保行政机关的授权应当被看作是在特殊法中对于民事诉讼法中关于适格原告条款的细化规定。

第三，2014年修订之《环境保护法》就有权提起环境民事公益诉讼之环保社会团体进行了详细规定。

该法对于环境民事公益诉讼制度来说，最重要的意义就是其第58条对2012年《民事诉讼法》第55条中有权提起环境民事公益诉讼的“法律规定的有关组织”进行了详细界定，要求其必须依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，方可成为环境民事公益诉讼的适格原告。但是由于《民事诉讼法》第55条在相关表述中直接删除了“法律规定的机关”而仅界定了环保社会团体提起公益诉讼的条件，便产生了我国环境民事公益诉讼是否将以环保社会团体为一元化的适格原告主体的疑问，不仅如此，由于前述《海洋环境保护法》仍授权海洋环保行政机关在海洋环境公益损害中提起民事诉讼，因而产生了新的一般法与旧的特殊法之间的效力冲突，使得环保社会团体能否成为唯一的环境民事公益诉讼适格原告更加无法确定。

第四，2014年12月，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。

该解释是在《民事诉讼法》《侵权责任法》《环境保护法》等法律的基础上加以规定，是我国目前环境民事公益诉讼制度上具有全国效力的最为全面和详细的规范性文件，该解释详细规定了环境民事公益诉讼的适格原告、管辖法院、诉讼要件、证明责任分配、责任承担方式、调解、判决、既判力等基本制度，根据该解释便可以大体把握我国环境民事公益诉讼制度运转的一般状况。

此外值得注意的是，该解释第2条针对《环境保护法》中对于环保社会团体的原告适格条件进行了进一步的明确解释，同时由于该解释第1条明确规定其根据《民事诉讼法》《侵权责任法》《环境保护法》等法律制定，而未明确《海洋环境保护法》是否纳入了其制定司法解释的依据。因此，根据该解释也仍然不能对环保行政机关能否成为环境民事公益诉讼的适格原告这一问题作出彻底的解答。

第五，2015年最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》。

在该解释的第13部分再次对环境民事公益诉讼制度作出了司法解释，其中大部分内容为前述《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定所涵盖，唯一需要注意的是，该解释第285条规定：“因污染海洋环境提起的公益诉讼，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。”也就是说，该解释在性质上明确将《海洋环境保护法》第89条所规定的损害赔偿诉讼界定为海洋环境公益诉讼，也就是说在海洋环境民事公益诉讼这一环境民事公益诉讼的细分制度下，行政机关具有提起环境民事公益诉讼的原告资格。

第六，2017年《民事诉讼法》第55条的最新修订。

此次修订在该法第55条中增设了检察机关提起环境民事公益诉讼的规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”

其中值得注意的是：首先，检察机关被明确赋予了补充性的原告资格，用于填补在先的机关或社会组织怠于履行职责、通过民事公益诉讼保护环境公益的空白。其次，本次修订在增设检察机关起诉条款的同时，保留了2012年修订时“法律规定的有关机关和社会组织”享有原告资格的规定，从而与2014年《环境保护法》中仅仅规定环保社会组织的原告资格的规定再次形成新的一般法与旧的特殊法之间的矛盾，环保行政机关这一2012年正式立法前在司法实践中普遍具有原告资格的主体，是否应当被授予原告资格便仍然处于矛盾未定之状态。

通过以上的简要介绍可以看出，在较为充实的司法实践探索的基础上，以2012年新《民事诉讼法》第55条之修订为标志，我国在立法上正式确立了环境民事公益诉讼制度。由《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条、《海洋环境保护法》第90条第2款、《侵权责任法》第八章、最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》、最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第13部分等相关法律条文、司法解释等规范体系共同界定了我国环境民事公益诉讼制度的基本形态。^[72]

前述各项法律规范和司法解释在充分吸收2012年之前我国既有司法实践之经验的基础上，初步奠定了我国环境民事公益诉讼的基本制度框架，关于环境民事公益诉讼的适格原告主体、管辖法院、审判权职责、诉讼请求的范围、证明责任分配、司法鉴定的基本程序、案件和解与判决、既判力范围、环境民事公益诉讼的执行、诉讼费用的负担等环境民事公益诉讼的从起诉到审理、判决与执行各个环节中所涉及的具体制度都有了初步的规范依据。但值得注意的是，由于环境民事公益诉讼的方兴未艾，我国的制度探索仍在进行之中，环境民事公益诉讼制度远未成熟与稳定。

我国现行立法与司法解释立足于对环境民事公益的司法实践提供直接指导，而在相关基本制度与基本理论问题的解答上欠缺基本的规范指引。具体而言，我国现行立法仍满足于对司法实践提供直接的操作指南，而未对相关规定背后的理论脉络进行明确的界定与阐明，从而导致我国立法上的相关制度间或明或暗存在各种矛盾与模糊之处，无法通过对立法条文的体系化解释而加以解决。举例而言，比如上文所列现行立法上对于环境民事公益诉讼的诉权主体之规定的反复变动与尚未解决的矛盾，其背后反映的就是立法者不能对诉权主体资格的成立要件进行统一的界定。再比如，根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定，法院被赋予了依职权调查收集证据的权限，法官为了查明案件事实得职权性地自主决定司法鉴定程序的启动。此种规定大大突破了传统民事诉讼制度通过辩论原则对于法官的限制，但是此种突破是否导致职权主义诉讼构造的复兴则在制度上寻找不到明确的答案，而此种模糊不仅仅影响了理论上对于环境民事公益之诉讼构造的描述，更重要的是此种基本理论定位的缺失使得各具体问题也欠缺具体的解答。比如，现行立法赋予法官职权启动司法鉴定程序的权力，但是此种权力的运作是否完全是职权性的，而无须吸收当事人各方之意见与信息，则是一个未明的问题。

而前述我国立法的快递变动以及尚有矛盾不能解决之现状，正是我国现行立法对于环境民事公益诉讼制度缺乏基本的理论描述所导致的。笔者在引论中将本书的研究目的界定为在环境民事公益诉讼的诉讼目的指引下，形成一个逻辑一贯的理论体系，对于环境民事公益诉讼的诉讼关系、主客观诸要素所指向的各基本理论与基本制度进行体系性的建构与解答，正是为了能够提供一个关于环境民事公益诉讼的基本理论脉络，使得人们对于环境民事公益诉讼的诉审关系如何建构、诉权主体如何成立、法院审理对象如何确定等基本问题能够有一个稳定而一贯的理论工具，从而为各具体制度的解释与发展提供动力。

【注释】

[1]林莉红：《公益诉讼的含义与范围》，载《法学研究》2006年第6期。

[2]同上。

[3]同上。

[4]同上。

[5]See Andrew J.Roman：The Role of Public Interest Litigation and Other Alternatives，Cannada-United States Law Journal，Vol.17，1991.

[6]本书主要采用诉讼法上的公益诉讼这一概念来界定我国的环境民事公益诉讼制度，并不排除在实践中我国的环境民事公益诉讼制度也可能会混合某种民权公益诉讼的特质。这是公共利益本身之特点决定的，当少数派关于环境公益之观点挑战了既有的公共政策而得到法官之确认时，环境民事公益诉讼便具有了民权诉讼的某些特征。当然，此种可能性在我国民事诉讼上较为困难，详见本书第二章与第五章之相关探讨。

[7]参见朱金高：《民事公益诉讼概念辨析》，载《法学论坛》2017年第3期。

[8]环境公益之界定，在本书第二章中有详细的探讨，此处仅为了界定环境民事公益诉讼的基本范畴而将之预先提出。

[9]参见傅清剑：《论环境公益损害救济——从“公地悲剧”到“公地救济”》，中国社会科学出版社2017年版，第23～24页。

[10]［意］莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第96页。

[11]陈亮：《美国环境公益诉讼原告适格规则研究》，中国检察出版社2010年版，第70页。

[12]同上书，中国检察出版社2010年版，第76～79页。

[13]参见张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，山东文艺出版社2012年版，第112页。

[14]陈亮：《美国环境公益诉讼原告适格规则研究》，中国检察出版社2010年版，第137页。

[15]参见张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，山东文艺出版社2012年版，第115～116页。

[16]汪劲等：《环境正义：丧钟为谁而鸣》，北京大学出版社2006年版，第49页。

[17]汪劲等：《环境正义：丧钟为谁而鸣》，北京大学出版社2006年版，第49页。

[18]张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，山东文艺出版社2012年版，第149页。

[19]汪劲等：《环境正义：丧钟为谁而鸣》，北京大学出版社2006年版，第51页。

[20]张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，山东文艺出版社2012年版，第120页。

[21]同上书，第121页。

[22]同上书，第122～123页。

[23]参见陈亮：《美国环境公益诉讼原告适格规则研究》，中国检察出版社2010年版，第166～168页。

[24]陈亮：《美国环境公益诉讼原告适格规则研究》，中国检察出版社2010年版，第170页。

[25]张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，山东文艺出版社2012年版，第141页。

[26]卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第13页。

[27]张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，山东文艺出版社2012年版，第141页。(www.xing528.com)

[28]本书对于美国环境民事公益诉讼特点之总结乃是为后文笔者探讨我国环境民事公益诉讼之基本理论问题提供参照，因此此处所论及的特点是有选择性的，对于美国公民诉讼制度在救济措施、法院管辖、诉讼费用负担、证明责任分配等制度上的内容与特点并未予以展开。参见崔华平：《美国环境公益诉讼制度研究》，载《环境保护》2008年第24期。

[29]张式军：《环境公益诉讼原告资格研究》，山东文艺出版社2012年版，第149页。

[30]［德］K.茨威格特、H.克茨：《比较法总论》，潘汉典等译，法律出版社2004年版，第387页。

[31]［法］勒内·达维：《英国法与法国法：一种实质性比较》，潘华仿等译，清华大学出版社2002年版，第100页。

[32]汪劲等：《环境正义：丧钟为谁而鸣》，北京大学出版社2006年版，第125页。

[33]参见巩固：《大同小异抑或貌合神离？中美环境公益诉讼比较研究》，载《比较法研究》2017年第9期。

[34]汪劲等：《环境正义：丧钟为谁而鸣》，北京大学出版社2006年版，第47页。

[35]傅清剑：《论环境公益损害救济——从“公地悲剧”到“公地救济”》，中国社会科学出版社2017年版，第130页。

[36]杨严炎：《群体诉讼研究》，法律出版社2010年版，第110页。

[37]参见［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第557～558页。

[38]参见肖建华：《民事诉讼当事人研究》，中国政法大学出版社2002年版，第122页。

[39]杨严炎：《群体诉讼研究》，法律出版社2010年版，第108页。

[40]参见本书第二章对于环境公共利益的界定。

[41]陈小平等：《环境民事公益诉讼的理论与实践探索》，法律出版社2016年版，第19页。

[42]参见陈小平等：《环境民事公益诉讼的理论与实践探索》，法律出版社2016年版，第19～20页。

[43]陈荣宗：《诉讼当事人与民事诉讼程序》，台北三民书局1987年版，第71页。

[44]参见吴泽勇：《德国团体诉讼的历史考察》，载《中外法学》2009年第4期。

[45]参见肖建华：《民事诉讼当事人研究》，中国政法大学出版社2002年版，第372页。

[46]吴泽勇：《德国团体诉讼的历史考察》，载《中外法学》2009年第4期。

[47]参见杨建华：《民事诉讼法要论》，北京大学出版社2013年版，第61页。

[48]对于环境公益的界定本书在第二章中有详细的阐述。

[49]参见谢伟：《德国环境团体诉讼制度的发展及其启示》，载《法学评论》2013年第2期；张大海：《论我国环境团体诉讼的建构——以德国环境保护团体诉讼制度为参考》，载《法律适用》2012年第8期。

[50]参见张大海：《论我国环境团体诉讼的建构——以德国环境保护团体诉讼制度为参考》，载《法律适用》2012年第8期。

[51]谢伟：《德国环境团体诉讼制度的发展及其启示》，载《法学评论》2013年第2期。

[52]参见［意］莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第65～70页。

[53]参见李挚萍：《欧洲环保团体公益诉讼及其对中国的启示》，载《中州学刊》2007年第4期。

[54]肖建国：《民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德为中心的比较法考察》，载《中国法学》2007年第5期。

[55]［法］让·文森、塞日尔·金沙尔：《法国民事诉讼法要义》，罗杰珍译，中国法制出版社2001年版，第185页。

[56]同上书，第189页。

[57]参见陈小平等：《环境民事公益诉讼的理论与实践探索》，法律出版社2016年版，第21页。

[58]国务院：《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）。

[59]同上。

[60]陈小平等：《环境民事公益诉讼的理论与实践探索》，法律出版社2016年版，第22页。

[61]参见王立：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第215页以下。

[62]参见王立：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第3页。

[63]同上书，第10页。

[64]同上书，第15页。

[65]同上书，第216页。

[66]同上书，第120页。

[67]同上书，第20页。

[68]参见王立：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第237～238页。

[69]同上书，第259～260页。

[70]同上书，第20～21页。

[71]《海洋环境保护法》在此后又经历了2016年和2017年的两次修法，但对于行政机关提起海洋环境损害赔偿之规定未作进一步修订，仅因为其他条文的增删，而将本条变更为2017年《海洋环境保护法》的第89条。

[72]自从中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月3日印发并实施《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以来，全国开始逐步展开以省级政府为索赔主体提起生态环境损害赔偿诉讼的试点动作，但鉴于相关成文法规仅具有地方探索之性质，因此，对于生态环境损害赔偿诉讼制度的发展并未列为本书的正式内容。在诉权论中，会结合本书主旨对之进行更进一步的探讨，参见本书第三章。