从肃贪到多元参与：思维方式的转变

台湾地区自1993年执行“肃贪行动方案”以来，嗣后陆续执行2000年“扫除黑金行动方案”、2003年“扫除黑金行动方案后续推动方案”及2006年“反贪行动方案”，纵使当局积极推行反贪作为，惟基本上是以“肃贪”及“防贪”为主轴的二元思维，且推动廉政的对象亦局限于公部门，因而反映在民调上显示民众对当局提升廉政的满意度低于六成，不满意者约三—四成，显示当局提升廉政尚有很多需要努力的地方。[17]

有鉴于廉政为一项系统性工作，非单一机关或手段即可完成，廉洁需要民众与各机关间协同努力。因此，2008年政党轮替后，为达到廉能、透明、负责及诚信社会，又推出了许多政策作为，如2008年依照《联合国反贪腐公约》第8条有关公职人员行为守则规定，订定“公务员廉政伦理规范”，逐渐朝向联合国反贪腐公约精神及国际反贪倡廉的趋势。2008年设置“廉政委员会设置要点”，召开廉政委员会议建立廉政网络。2009年订颁“廉政建设行动方案”，提出形塑伦理、整饬官箴、阳光透明、跨域治理、干净当局、多元策略、建立网络、全民参与、国际接轨9个层面政策方向，以加强肃贪防贪、落实公务伦理、推动企业诚信、扩大教育倡导、提升效能透明、贯彻采购公开、实践公平参政、参与国际合作，以达到不愿贪、不必贪、不能贪及不敢贪等目标。2011年成立“廉政署”，并积极落实推动“黄金十年愿景——廉能政府”政策。

确实，从上述变迁中，可发现台湾地区的廉政工作在2008年后便想要逐渐摆脱过去传统“肃贪、防贪”的二分法，改采国际透明组织倡议的“廉政体系”概念，并参考联合国反贪腐公约精神，以多元策略整合各部门的力量参与提升廉政效能。[18]只是想要改变传统上以公部门为主的“肃贪/防贪”到多元参与策略，并不是那么容易，如同前述所言，贪腐之成因包含有古典理性论、伦理道德论、社会学习论、组织结构论及文化因素论等，特别是华人贪腐文化的改变并非容易，仍值长期观察；但至少台湾地区现行反贪腐政策已和联合国反贪腐公约接轨，且台湾当局也于2015年通过制定“联合国反贪腐公约施行法”，将公约所揭示之规定，具有地区法律之效力，在本公约施行法施行后，地区法令与行政措施如有不符本公约规定者，各级机关应于3年内完成法令之制（订）定、修正或废止，及行政措施之改进，如此也充分显示当局反贪腐之决心。同时，2018年也完成第1次联合国反贪腐公约的国际审查，有助于台湾地区廉政政策的制定及法制的完备与提升。

以近年来成效观察，“每10万期中人口贪渎起诉率”自2002年的4.8升至2008年的6.4，之后大致呈下降趋势，除2014年上升为5.5外，2017年系2.3为历年最低，2018年为2.4（详如表2）。况且自2000年7月执行“扫除黑金行动方案”以来迄2018年止，各“地方法院检察署”侦办贪渎案件，定罪率达63.9%；又从2009年7月“廉政建设行动方案”实施以来迄2018年，贪渎定罪率达71.3%，显示推动廉政工作策略开始发挥改善成效。[19]

表2　2002—2018年各地方法院检察署贪渎案件起诉情形　单位：件、人、人/10万人(www.xing528.com)

续　表

说明：（1）每10万期中人口贪渎起诉率=贪渎起诉人数/期中人口数×100 000；（2）期中人口数=（期末人口数+上期期末人口数）/2；（3）统计说明：本资料“贪渎案件起诉件数”栏包含以贪污治罪条例及渎职罪起诉之件数。
资料来源：“法务部”统计处。

依据国际透明组织公布2018年清廉印象指数（Corruption Perceptions Index，CPI），台湾地区分数为63分，与2017年相同（满分为100分），在全球排名第31名，较2017年下降2名，与2016年排名相同。2016年CPI全球纳入评比为176个国家和地区，2017年则增加为180个国家和地区，2018年与2017年相同。若以亚太地区观察，中国台湾的名次仅次于新西兰（第2名，87分）、新加坡（第3名，85分）、澳大利亚（第13名，77分）、中国香港（第14名，76分）、日本（第18名，73分）及不丹（第25名，68分），居亚太第7名，与2017年相同。另外，2018年亚太地区贪污观感评比报告（Political and Economic Risk Consultancy，PERC）台湾地区获评5.75分（评分级距为0至10分，分数愈高代表愈贪腐），在16个受评国家和地区中，最清廉印象排名依序为新加坡、澳洲、日本、中国香港、美国、中国台湾、中国澳门、韩国、马来西亚、菲律宾、中国、泰国、印度、印度尼西亚、越南，最末为柬埔寨，中国台湾为第6，名次与2017年相同。[20]

然而，“廉政署”委托台湾透明组织协会执行“2018年度廉政民意调查”，受访者对“地区当局”清廉表现方面，正面评价占29.3%、负面评价占37.1%；受访者对县市当局清廉表现方面，正面评价占43.2%、负面评价占22.5%；受访者对乡镇市区当局清廉表现方面，正面评价占44.1%、负面评价占12.1%。[21]显示民众对“地区当局”清廉表现负面评价高于正面评价，特别是2020年爆发跨党派立委涉入SOGO经营权的集体贪污丑闻案，可见“地区当局”目前的廉政表现仍有加强空间。