国有独资公司的渊源和特征

（一）国有独资公司的渊源

国有独资公司渊源于我国对国有企业进行改制、积极探索建立现代企业制度的尝试过程之中。十一届三中全会以来，通过对我国社会主义经济建设经验教训的深刻总结与反思，逐渐达成了这样的共识：在社会主义初级阶段，社会主义公有制的程度并不是越高越好，纯粹的社会主义公有制与我国的实际情况是不符合的，以公有制为主体的多种所有制经济形式并存更加符合我国现阶段生产力发展水平的客观要求。同时，在我国的国民经济整体布局上存在比较突出的问题：一是国有企业参与社会生产的全过程与所有环节，未能突出资源配置的重点，导致国有企业整体上呈现出缺乏竞争力的状态；二是国有经济形式过于单一，国有独资和绝对控股企业占据比例过重，在一定程度上影响了国有经济的影响力和整体控制力；三是资产固化情形严重，致使国有资本无法及时有效地依据国有经济的功能要求在相关部门之间、行业之间、地区之间和企业之间保持自由合理的流动。人们认识到解决此问题的根本途径，就是要对我国的国有经济进行宏观上的战略性改制，调整国有经济的整体布局，切实有效推进国有企业向实现现代公司制的方向改革。

《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）是国有企业进行现代企业制度改革的主要法律依据，有限责任公司和股份有限公司是对国有企业进行公司制改造的基本形式。根据《公司法》的规定，所谓国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。尽管国有独资公司具有符合有限责任公司的一般性特征：股东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部法人财产对公司的债务承担责任，但是国有独资公司毕竟是一种特殊形式的有限责任公司，其特殊表现为该有限责任公司的股东只有一个即国家。根据有关规定，公司的股东必须是国家授权投资的机构或者国家授权投资的部门或是有权从事国有资产投资、运营国有资产的主体，不同于一般国有单位或国有企业。

在一定意义上，国外一人公司制度构成了我国创建国有独资公司的制度借鉴渊源。对于涉及国计民生与关系国家安全的特定行业及领域，如何既能有效地保持国家对其的控制又能促进这些行业的健康发展，这需要国家在经营国有资产方面的制度创新与大胆探索。作为现代企业制度的一种形式，与全民所有制企业存有很大差异，国有独资公司不仅在产权关系上形成一种国家出资人权利（股权）与公司法人财产权的关系，在法人财产权制度的基础之上完善有限责任制度，而且要求建立健全以董事会为核心的法人治理结构。必须明确的是，在我国进行国有企业的改革，转换企业经营机制乃是实行公司制改造的主要目的所在，而非仅仅在于筹集资金。一般而言，公司制改造的主要形式固然是股权多元化的有限责任公司和股份有限公司。但是在有些情形中，特别是对于一些国家需要全资拥有、不愿意与其他资本合资经营的特殊领域的企业，一方面要求实现股东有限责任，另一方面又要求在产权关系上和企业经营上实现转换机制、政企分开。对此，国有独资公司恰好能够满足将这类特殊企业的公司制改革纳人法制化轨道的客观需要。在这一意义上，设立国有独资公司成为了我国国有企业建立现代企业制度的一种有益尝试。目前的实践也证明，把原有的国有企业适当地改制为国有独资公司，无论在其摆脱对行政机关的依赖和促进政企分开方面，还是在确立其独立法人资格、进而促使其成为市场主体方面，都比既有国有企业体制更具积极意义，大大推动了国有企业转换经营机制。与此同时，国有企业改制为国有独资公司之后，公司作为独立法人可以更有效地按照市场经济的逻辑运行，有力促进国有资产的保值增值。^[26]

（二）国有独资公司的特征

我国《公司法》规定了国有独资公司的定义，适用范围、公司机关及其职权、资产转让及授权等内容，由此把国有独资公司塑造为我国建立社会主义市场经济体制过程中为国有企业实行公司制改造而设计的一种特殊的公司形式，其特征表现为：

1.投资者承担有限责任

从有关公司的基本原理看，尽管国有独资公司的股东是唯一的，即国家，但其毕竟属于有限责任公司，只不过是有限责任公司的一种比较特殊的类型。因此，国有独资企业仍具有有限责任公司的一般特征：公司作为企业法人，具有独立的法人人格，股东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部财产对公司的债务承担责任，出资者按照投入公司的资本额享有资产收益、重大决策和选择管理者的权利等股权，公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利和承担民事责任。由此，国有独资公司股东责任的有限性得以明确，也理顺了国家与企业之间的产权关系，保证其成为真正的市场经济主体。

2.公司的股东只有一个，即国家

国家作为法律主体的特殊性，决定了其不可能直接以自身的名义通过一个投资者的身份投资、设立和管理公司，而应授权给特定的投资机构代表国家行使投资者的权利。在学术界，有人习惯于用西方国家的一人公司理论看待我国的国有独资公司，甚至于把两者等同起来。国有独资公司在投资者的单一性这一特征上固然与一人公司有相似之处，但是两者间的差异还是非常明显。西方国家的一人公司是在独资企业和有限责任公司的基础上发展起来的一种企业组织形式。传统的公司法要求公司必须具备多数股东方可设立，不允许设立一人公司，但公司法同时又允许股东依法转让股份。依凭股份转让的合法性，由股份转让而产生的一人公司逐渐得到西方国家的承认，但这种承认是对公司原有人格的继续认可。与西方国家的一人公司不同，我国的国有独资公司并不是公司制度自身发展演变的产物，而是国有企业改革的一种特殊需要，是依据《公司法》对我国大中型国有企业实行公司制改革而设计的一种公司组织形式。国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司都是国有企业实行公司制改造所采取的公司形式。“法律上承认国有独资公司并非对已存在的公司人格的继续认可，而是创设新的公司人格。”^[27]由此可见，虽然国有独资公司与西方一人公司的投资者均具有单一性，但是两者产生的机理却存在着很大差异。

3.公司的财产所有权属于国家

从所有制关系上看，国家拥有国有独资公司的财产所有权，即使是在现代公司制的条件之下，公司并不拥有财产所有权，其公司法人财产权的实质仍然是经营权。从根本上说，使国有独资公司拥有财产所有权，这不符合我国实行经济改革的初衷。国有独资公司在经营活动中需要承担国有资产保值增值的责任，同时必须接受国有资产管理部门的监管。^[28]国有独资公司与同样是国有资产经营者的国有企业相比，在法律地位上发生了较大的变化。“国有企业改建为公司的目的是要把企业塑造成真正的市场主体”，^[29]根本而言，国有企业尚未成为市场经济所要求的有独立法人资格的市场主体，基本上受其主管部门控制，独立性较差。同时，作为所有者的国家与国有独资公司和国有企业之间的法律关系也是有差别的。对于国有企业来说，国家对其行使的是一种直接控制权，但国家一般不出面直接行使此权利，而是通过授权各级政府和行业主管部门来行使其作为所有者的直接控制权。所以，对于国有企业，企业所有与企业经营难以分离，搞好国有企业的难度不小。就国有独资公司而言，唯一的股东是国家，转让出资于独资公司，由此国家获取股权，同时国有独资公司获得法人财产权。虽然关于股权的性质在学术界可谓众说纷纭，莫衷一是，但是我们赞同股权是一种新型的民事权利的观点。该观点认为股东拥有自益权，即股东专为自己的利益而行使的权利，如股息和红利的分配权、剩余财产分配请求权、新股认购权；同时又拥有公益权，即兼为公司和自己利益而行使的权利，如表决权、召集股东、查阅公司账务等。从法律思维的层面看，这种观点有别于大陆法系的传统观念，在很大程度上突破了“所有权中心论”，是对股权这种新事物进行不同角度的审视和定性。因为股权内容庞杂是任何一种传统权利所无法概括的，我们不能一味局限于原有的传统权利之中来探寻股权的性质。因此，“唯有创立一种独立权利，才可解决股权性质的归属问题。”^[30]基于股权性质的这一认识，我们便不难理解国家股东代表即国家授权投资的机构对被投资的国有独资公司的控制方式是《公司法》所规定的股权式方式。由此，国家所有权行使的这种间接化在法律上保证了国有独资公司法人人格的独立性。

4.国家垄断一定的企业经营权

鉴于国有独资公司的唯一股东是国家，加上国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司应当采取国有独资公司的形式之要求，致使国有独资企业在一定程度上不可避免具有国家垄断的性质。这里所言的特殊产品或者特定行业，是指关系国计民生或国家专营的产品、行业，包括邮政、铁路、军火、烟草、稀有金属等。根据一定时期的产业政策和竞争政策，国务院可以确定这些产品和行业的垄断程度或适当引进竞争，从而确定在其生产经营中应当采取国有独资公司的具体范围。从公司制本身具有的不同利益主体相互制约的机制对于国有企业改革的意义看，需要对国有独资公司的法律规定坚持严格解释的原则，并从改革的要求及政策着手，尽量避免将一般竞争性企业设立为国有独资公司。因此，针对实践中盲目地把生产一般产品或一般行业的企业设为国有独资公司的情况，国家工商局已经在《公司登记管理若干问题的规定》中规定除国家授权投资的公司以外，一般公司不得设立全资子公司。^[31]

5.治理结构及其运行机制上的特殊性

相对于一般的有限责任公司，国有独资公司的治理结构及其运行机制具有一定的特殊性。其一，国有独资公司不设股东会与公司行为的外部化。在一般的有限责任公司中，股东会、董事会、监事会构成公司的治理结构。其中，股东会行使决策权，董事会行使管理权，监事会行使监督权。股东须参加到公司股东会中去才能参与公司事务管理。股东不能直接对公司行使管理权，由此呈现为公司行为的内部化。而在国有独资公司中，公司不设股东会，一般有限责任公司意义上股东会的职权由国家授权投资的机构或部门行使，国有独资公司的监事会由国务院或者国务院授权的机构、部门派出，按照《国有企业监事会暂行条例》履行监督职责。这些部门或机构并非公司内部机构，而是公司的外部组织，不是政府的资产投资管理机构就是政府的职能管理部门。由这些机构或部门直接对公司行使决策权及公司资产监督权，显然属于公司外部的行为，而不是公司自身的行为，由此表现为公司行为的外部化。公司行为的外部化，容易导致国家授权投资的机构或国家授权的部门对国有独资公司的实际控制而影响公司的自主性，甚至会妨碍公司的独立主体地位。其二表现为董事会的双重职能。在一般有限责任公司里，股东会行使决策权，董事会行使管理权。董事会只是公司的执行机关，对股东会负责。两者之间的权责比较明晰。而在国有独资公司中，当董事会获得国家授权投资的机构或国家授权的部门授权时，它既拥有公司的管理权又拥有公司的部分决策权。尤其是得到充分授权的国有独资公司董事会，除了公司的分立、合并、解散、增减资本和发行公司债之外，在公司的日常经营中，它既是公司的执行机关，又是公司的决策机关。由此，董事会的双重职能极易影响公司民主管理、科学经营机制的作用，在出现董事会或个别董事专权的情况下，很容易导致对股东权益的侵害。^[32]

【注释】

[1]戴文良著：《企业法律风险防范与管理》，法律出版社2015年版，第6页。

[2]范健，王建文主编：《商法学》，法律出版社2015年版，第27-28页。

[3]范健，王建文主编：《商法学》，法律出版社2015年版，第35-36页。

[4]袁庆明著：《新制度经济学》，中国发展出版社2005年版，第36页。

[5]范健，王建文主编：《商法学》，法律出版社2015年版，第51页。

[6]袁庆明著：《新制度经济学》，中国发展出版社2005年版，第23页。

[7]张鑫主编：《现代企业制度概论（第三版）》，同济大学出版社2006年版，第4页。

[8]科斯著：《企业、市场和法律》，上海三联书店1990年中文版，第11页。(www.xing528.com)

[9]鞠齐主编：《经济法（第7版）》。四川大学出版社2016年版，第25页

[10]吴敬琏著：《市场经济的培育和运作》，中国发展出版社1993年版，第9-10页。

[11]卢华锋、付华主编：《新编经济法教程（第2版）》，电子科技大学出版社2015年版，第19页。

[12]马慧娟，谢维华主编：《新编经济法教程》，云南大学出版社2016年版，第46页。

[13]马慧娟，谢维华主编：《新编经济法教程》，云南大学出版社2016年版，第48页。

[14]史际春：《国有企业法论》，中国法制出版社1997年版，第10页。

[15]史际春：《论经营管理权》，载佟柔主编：《论国家所有权》，中国政法大学出版社1987年版，第183页。

[16]史际春等：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第26-27页。

[17]《人民日报》2007年12月8日，第2版。

[18]World Bank2000，“World Development Indicators1999：States and Markets”.

[19]刘银国：《国有企业公司治理研究》，中国科学技术大学出版社2008年版，第89-90页。

[20]史际春主编：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第28页。

[21]张国平：《国有企业与现代企业产权制度融合性的法律分析》，载《南京社会科学》2006年第3期。

[22]史际春主编：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第28-29页。

[23]张倩：《国有企业全面风险管理框架构建研究》，山东财经学院2010年硕士学位论文，第14-15页。

[24]史际春主编：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第29-31页。

[25]刘银国：《国有企业公司治理研究》，中国科学技术大学出版社2008年版，第91-92页。

[26]葛新莉：《论国有独资公司法人治理结构》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第2-3页。

[27]柳经纬：《论国有独资公司》，载《法学研究》1996年第5期。

[28]甘培忠：《企业与公司法学》，北京大学出版社1998年版，第305页。

[29]王保树：《国有企业走向公司的难点及其法理思考》，载《法学研究》1995年第1期。

[30]刘哲昕：《股权与公司法人财产权性质研究》，载《华东政法学院学报》1999年第6期。

[31]史际春主编：《企业和公司法》，中国人民大学出版社2001年版，第241页。

[32]柳经纬：《论国有独资公司》，载《法学研究》1996年第5期。