国有企业的内涵、类型和功能分析与优化

（一）国有企业的内涵

1.国有企业的概念

就我国的情况而言，国有企业的概念具有比较复杂的历史背景和现实情况。新中国建国初期至改革开放之前，我国的法律法规、报刊媒体和学术界一般都把国有企业称为国营企业。所谓国营企业，是指由国家或者政府直接经营的企业。这体现在国家投资建厂、安排劳动用工、统一调剂资金、调配生产资料、下达计划指标、规定产品流向、收取企业利润等诸多方面。换言之，就是计划统一下达、资金统贷统还、财政统收统支、物资统一调配、就业统包统揽、盈亏统负的高度集中的计划经济体制。在这种高度集中的计划经济体制之下，各个国营企业自身实际上没有经营自主权，不是真正意义上的企业。^[14]在我国进行经济体制改革的过程中，国有财产的所有权与经营权逐步分开，出现了由企业或者个人承包、租赁经营国营企业，以及国有资产实行中外合资、合作和内资股份制经营的企业。由此，国营企业的概念逐渐不再能够满足企业改革的要求。从二十世纪八十年代中期起，人们逐渐提出把国营企业改称为国有企业。^[15]之后，对国营企业名称首先进行改革的是1986年《中华人民共和国民法通则》，采用了“全民所有制企业”的称谓；1988年制定了《全民所有制工业企业法》。1993年《中华人民共和国宪法》修改中正式采纳了“国有企业”、“国有经济”等提法。这一时期的“国有企业”实际是指“全民所有制企业”，是单纯由国有资产投资并在工商行政管理部门注册登记为全民所有制的企业。^[16]

我国法律上很长时间中并未对国有企业的概念给予明确的界定。从上述历史演变看，法律上明确为国有企业的，是中央政府或者地方政府单独投资经营，适用《全民所有制工业企业法》的企业。由政府出资的企业才属于国有企业，而不适用《公司法》，也不适用《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等。我国1998年2月28日颁布的国统字（1998）200号条例《关于划分企业登记注册类型的规定》，将国有企业定义为：“国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司。”这一界定显然过于狭窄而不能适应形势发展的需要。在经济体制改革不断深化的过程中，国有企业的概念也随之在不断变化着，国有企业的公司制和股份制改造逐渐成为重点。截止到2005年底，国家统计局统计的国家重点企业中的2545家国有及国有控股企业，有1331家已经改制为多元股东的股份制企业。2007年，《财富》全球500强中国内地企业有22家，全部为国有控股企业。^[17]

在国际上，关于什么是国有企业的问题，存有不同的看法和定义。世界银行把国有企业定义为：政府（包括政府部门）拥有的或（不管通过什么途径和方式）实际控制的经济实体。^[18]欧共体委员会在1980年6月25日发布的《关于企业透明度条例》中首次提到国有企业的概念，根据此条例，“任何一个企业，只要国家能够凭借其所有权、财政参与、章程以及其他规范企业活动的规定，可以直接或者间接行使支配性的影响就是国有企业。如果国家对一个企业能够直接或者间接地在企业注册资本中占有多数股份；或者拥有与企业份额相关的多数表决权；或者可以决定企业的管理机构、领导机构或者监事会一半以上的成员，这就可以推断，国家对这个企业能够行使支配性影响。”这一概念尽管是在委员会的一个条例中提出来的，但它在欧共体的司法实践中，以及学术论著中得到了广泛的认可，并与国际惯例相一致。^[19]根据国际惯例，在某一企业的资本中，国有财产投资或者国有资本份额超过50%的，该企业就是国有企业。例如，德国财政统计上将公共机构（包括联邦、州、镇等各级政府）拥有多数资本或者多数投票权的企业划分为公共企业，即国有企业。在发达国家或者地区，除了遵循把国家所持股份和表决权超过50%的企业列为国有企业的原则外，还把国家参股未达到50%但国家实际上可加以控制的企业归入国有企业，如国有主体是第一大股东的企业。比如，德国把政府参股达25%以上、其他股东均为小股东的企业，看作国有企业；新加坡则是采取控股方式来控制国有企业，其国有控股公司控制的企业就是国有企业，其中最少的政府仅持股12%还可控股。^[20]

尽管关于国有企业的概念有不同的理解，但国有企业内涵中至少包含两个基本属性：一是国有企业中存在国家和企业之间的支配性资本联系，资本纽带是国有企业不能缺少的因素；二是国家对国有企业的控制地位。据此，可以说，国有企业的外延应包括国家持有100%股权的企业，国家持有50%以上绝对控股的企业和相对控股的企业。而相对控股的比例是难以确定的，这个比例在上市和非上市公司中，在有限责任公司和股份有限公司中，应有不同的标准。^[21]由此可见，国有企业是指企业的资本全部或者部分属于国家所有，并为国家直接或间接地控制的企业。一个企业是否能够被界定为国有企业，这主要取决于政府的出资比例及其控制程度。“只要国有主体或者国有资产以资本联系实施控制的企业就是国有企业。这一概念一方面能说明企业与国家之间存在资本联系，即以投资与被投资形式表现出来的所有权关系，同时也表明国有企业应受国家控制，完全不受中央或地方政府经由资本联系所控制的企业不应当算做国有企业。”国有企业的这一概念反映了国家角色在对国有资产监管中的变化，即从实体资产的直接所有权人转变为国有资本所有者，进而导致国有资产监管体制、机制和功能的诸多变化。^[22]

2.国有企业的属性与特征

作为一种生产经营组织形式，国有企业具有公益法人和营利法人的双重属性。国有企业首先是一个企业，具有私利性，需要营利以实现特定的经济目的，追求国有资产的保值和增值。同时，国有企业是一个具有公共性或者政策性的企业，其出于公共目的之需要，为实现公共责任而出现，国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用；在国有经济中发挥特殊作用，是实现国家财政职能、宏观调控职能与社会稳定职能的主要手段。

国有企业作为企业的一种类型，必须具备所有企业的一般特征；同时，由于它的资本全部或主要由国家投入，其全部资本或主要股份归国家所有，它又具有不同于其他企业的特殊特征。

第一，国有企业的基本特征

a.它从事生产经营活动；b.它是由多数人组成的组织体；c.依法设立，法律确认其一定权利义务。

第二，国有企业的特殊特征

a.企业目标的双重性。国有企业目标的特殊性是由国有企业的特殊产权制度所决定的。国有企业首先是作为企业，这决定了其首要目标是营利，必须在市场竞争中赢得利润，立于不败之地，以求得生存和发展。同时，国有企业的“国有”性质决定了其公共性的企业目标，其目标并不是单一的追求利润最大化，它必须承担一系列的社会责任和公共职能。这表明国有企业兼具营利性与公共性的双重目标。

b.委托代理关系特殊。尽管国有企业是一个组织体，但其资本全部或者部分地来源于国家。国家作为企业的主要出资人，一般按照“统一领导、分级管理”的原则，分别由各级有关国家机关或其授权部门，代表国家所有权人负责具体的投资、管理和经营活动，并不是由最高国家权力机关或中央政府直接进行具体的投资管理和经营活动。

c.产权制度特殊。国有产权具有分散性。在应然的意义上说，国有企业产权最终归国家全体公民所有，企业资金源于政府税收，故所有纳税人都可看成是股东。但股权极度分散又使得每一个股东（纳税人）监督企业的动力大大被削弱。所有者管理缺位，是国有企业治理困难的根本原因。

d.法律依据不同。与其他企业一样，国有企业也必须依法设立，但它们所依据的法律有所不同。比较而言，国有企业设立的法律程序比其他企业更为严格与复杂。一方面，国有企业通常会享有政府给予的许多政策性优惠甚至某些特权。比如，某些行业经营的垄断性、财政扶持、信贷优惠以及在资源利用、国家订货和产品促销等方面的优惠、亏损弥补和破产时的特殊对待等。另一方面，国有企业同时也要受到国家和有关主管部门的政策性限制，承担许多特别的义务。例如，国有企业必须执行国家计划、价格权限制、生产经营自主权的限制，须优先保障国家和社会需要，满足国家调节经济的要求，甚至有时利微或无利也得经营等。^[23]

（二）国有企业的类型与功能(www.xing528.com)

为深入理解和把握国有企业的内涵与外延，需要进一步分析国有企业的类型与功能。

1.国有企业的类型

从我国目前的法律与实践情况看，国有企业主要可以分为以下几种类型：

（1）全民所有制企业。这是指由一个国有主体投资设立，在工商行政管理部门登记注册为全民所有制，适用《全民所有制工业企业法》的企业。这类国有企业大多数正在通过股份制改革引进多元投资主体，实现公司化和股份化改造。运用公司制来改造国有企业的主要原因在于公司所固有的优势，也就是不同利益主体的相互制约、合资经营，公司制的整套组织机构和运作机制是按照不同利益主体相互制约与合作的逻辑进行设计的。

（2）国有独资公司。即由国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。根据我国《公司法》第2章第4节“国有独资公司的特别规定”：“本法所称国有独资企业，是指国家单独投资、由国务院或者地方人民政府委托本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。”这是有限责任公司的一种特殊形式，是借鉴公司制改革全民所有制企业而形成的一种组织形式。在法律属性上，国有独资公司既与一般的有限责任公司有共同之处，又有其特殊性。

（3）由几个国有投资机构共同出资发起成立的有限责任公司和股份有限公司。此类公司形式区别于国有独资公司之处在于其投资主体的复数性。依照我国《公司法》的规定，有限责任公司和股份有限公司是企业法人。

（4）由国有投资机构与其他非国有经济主体共同出资建立的、国有资本绝对或者相对控股的公司，包括股份有限公司和有限责任公司。所谓国有资本绝对控股，是指国有主体直接持有的股份占公司全部股份的50%以上；相对控股是指国有主体的出资或者持有股份尽管不足公司全部出资或者股份的50%，但是其表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响。

（5）中央国有企业与地方国有企业。这是依据企业的国有资本及其出资人或者股东是由中央还是由地方代表国家行使所有权的监管职能所作的一种分类。上述四类国有企业，既可以由中央行使该职能，也可以由地方行使该职能。^[24]

2.国有企业的功能

尽管国有企业在不同国家不同历史时期所发挥的功能不同，但是其基本功能相对稳定。国有企业的基本功能大致包括以下几个方面：^[25]

（1）国有企业构成国家安全和社会稳定的经济基础。国有企业控制着关系国家安全、国民经济命脉的重要领域和关键部门，构成了保障国家基本制度和政治生活安全和稳定的经济基础。

（2）国有企业能够解决私人企业实力不足的问题。由于不少产品和项目的规模、资金投放和技术水平要求高，私人企业限于自身的资本、技术和承担风险的力量不足，而无力或者不敢涉足诸如开发铁路、公路、矿山、环保设施、生物技术、节能设备等行业。这些行业只能由国家设立的国有企业来发展。比如，我国的大型水利工程、核电工程、航天工程等，都是由国有企业投资建设的。

（3）国有企业能够有效实施国家技术和产业政策。例如，有些国家要求国有企业应用先进技术必须首先选择国内技术，即使该国内技术可能比国际上的同类技术质量差、价格高；一些传统工业的巨额投资技术改造、一些先导工业的投资创新等，在很大程度上都要靠国有企业来参与完成。

（4）国有企业能够弥补市场经济中的“市场失灵”问题。由于市场机制自身不能使所有资源完全处于最优的配置状态，而有时社会需要的产品，因其价格低于成本或者风险较大致使私人企业不愿投资，对此就需要政府通过设立国有企业承担起提供此类产品的社会责任，以国家的有形之手弥补市场机制的无形之手的弊端。

（5）国有企业能够为本国争取在国际竞争中的有力地位。如前所述，国有企业不仅能够保护本国企业免受外国产品竞争的威胁，而且能利用政府的扶持政策（诸如研发补贴、订货便利等）对外进行市场拓展，赢得更大的发展空间。目前我国能够进入世界五百强企业的只有国有企业，眼下能够与国际知名企业相角力抗衡的，也主要是国有企业。

（6）国有企业是我国目前各项产业的支柱和国家财政收入的主要来源。随着改革的深入推进，尽管我国的国有企业数量在减少，但是国有资产的规模依然庞大。国有企业对于我国各项改革事业的顺利进行和社会的稳定发挥着巨大的保障作用。国有企业在我国扩大内需的过程中起到了支柱性的作用，对于平抑物价发挥着至关重要的稳定器作用。