TBT协议第2.2条的主要目的是在贸易自由与WTO成员监管权之间求得平衡。一方面允许WTO成员采取措施追求其合法目标，另一方面又将措施的贸易限制程度限定在实现合法目标的必要限度之内。这在一定程度上缓解了自由贸易与WTO各成员社会监管权之间的紧张关系。TBT协议第2.2条包括四个要素：合法目标、实现目标、不得超过必要的贸易限制、考虑目标不能实现所产生的风险。
1.争议措施追求目标的确定
TBT协议第2.2条适用的第一步是判断争议措施的目标，这一判断直接影响后续各部分的分析。申诉方和被诉方往往对争议措施的目标存在较大争议。专家组在确认争议措施所追求的目标时，应该考虑成员通过该措施所陈述的目标，但专家组不受该成员所描述目标的限制。为了客观、独立地评估成员所要达到的目标，专家组必须考虑所有的相关证据，包括技术法规的法律文本、立法历史及其结构、运作等证据。[68]在WTO的争端解决实践中，实施措施成员对该措施目标的描述往往会得到很大程度的尊重。例如，在美国COOL案中，美国认为COOL措施的目标是向消费者提供原产地信息，而加拿大则认为实施COOL措施的目标是贸易保护。专家组和上诉机构最终认定美国COOL措施的目标是向消费者提供信息。在美国丁香烟案和美国金枪鱼Ⅱ案中，专家组和上诉机构同样认可了美国对其措施目标的描述。因此，以消费者知情权为目的的食品标签措施的目的是向消费者提供信息，比较容易得到专家组的认可。
2.消费者知情权是否属于“合法目标”
在确定了争议措施的目标之后，需要进一步分析该目标是否合法。“合法目标”是指目标是合法的、正当的或适当的。[69]TBT协议第2.2条明确列举了属于“合法目标”的情况，其使用的“尤其包括”的表述表明TBT协议第2.2条对合法目标的列举不是穷尽式的。[70]美国金枪鱼Ⅱ案、美国COOL案、美国丁香烟案以及欧盟海豹产品案都涉及技术法规的目标是否属于合法目标的问题。尽管专家组和上诉机构都认为TBT协议第2.2条所列举的合法目标是非穷尽式的，这表明更大范围的目标可能属于该条的合法目标，但都没有进一步明确合法目标的外延及其判定标准。技术法规所追求的目标是否属于合法目标，要根据案件的具体情况来判断。如果技术法规所追求的目标属于TBT协议第2.2条所明确列举的范围则属于合法目标，并不需要进一步的分析。但如果技术法规所追求的目标不在该条所列举的范围内，专家组则必须进一步决定该目标是否属于TBT协议第2.2条的合法目标。专家组在确定目标合法性时必须考虑所有呈现在其面前的证据，包括法规的内容、立法历史以及和法规、运行相关的其他证据。[71]同时，TBT协议第2.2条所明确列举的目标、TBT协议序言第6款、第7款以及其他协议所规定的目标，可以为确定目标是否“合法”提供参考。[72]
在欧共体沙丁鱼案中，欧共体将消费者保护作为其措施的追求目标之一，[73]即向消费者提供准确的与产品相称的名称，使消费者相信其购买的产品就是其想要购买的产品，而不是替代品或仿冒品。[74]专家组表示根据TBT序言第6段的规定应该要对各成员想要追求的国内政策目标赋予一定程度的尊重。[75]同时，专家组有义务去判断这些目标是否属于TBT协议所规定的合法目标。但由于秘鲁承认欧共体所追求目标的合法性，专家组没有理由不同意双方对这一问题的评估。[76]因此，在欧共体沙丁鱼案中，专家组并没有对消费者保护能否成为TBT协议第2.2条、第2.4条的合法目标进行分析。
在美国金枪鱼Ⅱ案中，上诉机构认为在确定一个不在TBT协议第2.2条明确列举范围的目标是否属于合法目标时，考虑TBT协议第2.2条所明确列举的目标对专家组是有帮助的，因为这些明确列举的目标为考虑其他目标是否属于“合法目标”提供例证和参考。[77]因此，一项目标与TBT协议第2.2条所列举的目标有联系将更有可能被认为是合法目标。同时，上诉机构在美国金枪鱼Ⅱ案中指出，TBT序言中和其他WTO协议所提及的目标也可以为专家组做出决定提供指导或有用信息。[78]在本案中，将向消费者提供信息与更广泛的防止欺诈目标相联，由于防止欺诈本身就是TBT协议第2.2条所明确列举的目标。所以，比较容易认定“海豚安全”标签措施所追求的目标属于合法目标。
在美国COOL案中，加拿大提出向消费者提供信息如果是为了消费者健康、安全就可以成为TBT协议第2.2条的合法目标，但向消费者提供信息也可能构成“非法”的目标。除非美国能够证明向消费者提供这些信息的重要性或为什么消费者需要这些信息，否则，向消费者提供信息就不是TBT协议第2.2条的合法目标。[79]而美国认为，向消费者提供原产地信息可以帮助消费者做出知情选择并防止消费者混淆，而且消费者强烈需要这些信息。[80]最后，美国提交的关于美国消费者偏好的证据和相当比例的WTO成员的实践表明，消费者对其购买产品的原产地有普遍的兴趣。[81]专家组则认为缺乏消费者需要特定信息的独立证据，并不能证明该目标是不合法的。[82]WTO成员在追求其政策目标时享有一定的政策空间，即使缺少特定的需求也可以采取一定的规则，只要这样做不是通过规则干预来塑造消费者预期。[83]同时，对政府追求的目标是否合法的判断不能在真空中进行，必须在我们生活的世界里判断，必须给予社会规范足够的考虑。在此基础上，专家组得出美国COOL措施向消费者提供信息的目标属于合法目标的结论。上诉机构认为，向消费者提供原产地信息和防止欺诈行为相联系，这与消费者保护目标相关。提供准确、可靠的信息可以保护消费者不被误导、误解。[84]但上诉机构并不清楚专家组为什么能够得出美国消费者对产品原产地普遍感兴趣的结论，[85]以及其他WTO成员的实践和“社会规范”之间的关系及它们在分析目标是否合法过程中的作用。但上诉机构认为这些模糊可能有损专家组整体分析的清楚性，但并没有使专家组的最终结论受损。
消费者知情权是一个高度抽象的术语。就具体案件而言，需要具体分析赋予消费者特定信息的知情权是否构成TBT协议第2.2条的“合法目标”。例如，在美国COOL案中，美国通过COOL措施赋予了消费者肉类原产地信息方面的知情权；在美国金枪鱼Ⅱ案中，美国通过“海豚安全”标签赋予了消费者关于金枪鱼产品是否来源于以危害海豚的方式捕获的金枪鱼方面的知情权。这两个案件都对这两种情况下的消费者知情权是否属于“合法目标”进行分析。尽管专家组和上诉机构都认为TBT协议第2.2条合法目标的列举是非穷尽性的，但并没有进一步明确合法目标的外延和合法目标判定的标准，该条款是开放性的条款。从一般意义上看向消费者提供信息目标可能构成合法目标，但就具体某一项食品标签措施而言，向消费者提供特定信息的目标能否成为合法目标需要结合具体案件的具体情况来判断。美国金枪鱼Ⅱ案和美国COOL案只是提供了一些参考因素：一是与明确列举的目标有联系；二是TBT序言第5段、第6段以及其他WTO协议的目标；三是做出是否合法的判断不能在真空中判断，需要考虑我们生活的世界，需要给予社会规范足够的考虑。由于各国消费者对食品信息的需求不同，例如，不同的偏好、社会价值以及对风险的容忍程度等因素都可能影响到消费者对食品的信息需求。因此，由于缺乏明确的判定标准，会给未来的涉及消费者知情权的案件带来不确定性。
3.争议措施是否超过必要的贸易限制程度
在做出争议的食品标签措施追求的向消费者提供信息构成TBT协议的“合法目标”的决议之后，专家组和上诉机构需要进一步分析：该标签措施是否超过了实现这些目标的必要限制以及更少贸易限制措施能否实现这一目标。TBT协议第2.2条表明，准备、采用或实施技术法规以实现合法目标可能会对贸易造成一定的限制，必需的贸易限制是正当的。但是如果贸易限制超过了实现合法目标所必需的限度，则该措施就无法获得正当性。[86]超过必要贸易限制的判断前提是需要确定必要的贸易限制，这一点比较容易认定。但直接确定超过必要的贸易限制存在较大的困难，一般而言，如果存在一个实现合法目标的更少贸易限制的措施，就可以得出结论：争议措施超过了必要的限度，违反TBT协议第2.2条。[87]因此，在评估争议措施是否超过TBT协议第2.2条所要求的必要贸易限制程度时，专家组需要考虑包括：措施所产生的贸易限制、措施对合法目标的实现程度、是否存在贸易限制程度更小的替代措施。[88](www.xing528.com)
（1）争议措施所产生的贸易限制
贸易限制是指争议措施对贸易所产生的限制影响。TBT协议第2.2条并不是禁止任何贸易限制影响，而是不得对贸易造成“不必要的”限制，一定程度的贸易限制是允许的，即该条所关注的是超过实现合法目标所必要的贸易限制。[89]
（2）争议措施对合法目标的实现程度
技术法规能否实现合法目标与技术法规对合法目标实现的贡献程度相关，[90]可以通过技术法规的设计、结构和操作以及和该措施运行有关的证据来加以判断。专家组的任务是通过争议措施的设计、结构以及操作和措施如何实施的证据来评估争议措施对合法目标的贡献程度。[91]即专家组应该评估争议措施对目标实现的实际贡献程度，而不是该措施应该达到的贡献程度或者是否完全实现亦或达到某种程度的实现。[92]在美国COOL案当中，专家组认为COOL措施无法实现向消费者提供信息的目标，尤其是来源于多个国家的产品，因为食品标签上只写X、Y、Z等国家名称，消费者并不能知道动物在哪个国家出生、饲养、屠宰等信息，只是知道产品和这几个国家相关。因此，没有必要去评估“贸易限制是否超过实现目标所必需的程度”[93]，专家组针对实现程度的裁定是直截了当的一锤定音实现还是没有实现。做出这个结论以后，专家组利用司法经济原则，没有继续分析措施的“必要性”构成要件。专家组认为COOL措施的实现程度，要么提供100%准确和清楚的信息，要么达到或超过最低门槛。但上诉机构强调这里的“实现”与贡献程度有关，而不是完全实现或者某种最低程度的实现。虽然美国的措施只是部分实现了合法目标，但该措施确实在一定程度上实现了目标。[94]专家组对争议措施是否实现目标的评估主要针对措施对目标的实际贡献。专家组的评估应该集中于确定措施的贡献程度，而不是争议措施是否完全实现了目标或者是最低程度的实现。因而上诉机构推翻了专家组关于COOL措施没有实现其目的的裁定。[95]在美国金枪鱼Ⅱ案中，实际上分析了实现目标的程度，这个区域保护海豚怎么样，那个区域怎么样。专家组进而认为，争议措施部分实现了合法目标。[96]
（3）是否存在贸易限制更少的替代措施
争议措施不符合TBT协议第2.2条的举证责任归申诉方，为了证明争议措施与TBT协议第2.2条不符，申诉方需要证明争议措施对国际贸易产生了不必要的贸易障碍。为了获得初步证据，申诉方必须有充足的证据证明争议措施超过了实现合法目标的限制程度，考虑到目标不能实现所产生的风险。由于直接证明贸易限制程度面临诸多困难，在大多数案件中，申诉方往往会提出替代措施，这就需要在可替代措施与争议措施之间进行比较。这种比较需要考虑以下因素：替代措施的贸易限制程度是否更小、对实现目标是否具有相同的贡献程度、考虑目标能否实现所产生的风险、替代措施是否可以合理获得。[97]而后被诉方就需要提供证据表明争议措施并没有超过必要的贸易限制程度，例如，替代措施不能合理获得、贸易限制程度并不是更小、对实现目的不具有相同的贡献程度等。[98]上诉机构认为，这种与替代措施的比较是确定争议措施是否超过了必要的贸易限制程度的概念工具。[99]同时，在解释更少贸易限制措施时需要在自由贸易下的生产者利益与政府通过措施所实现的合法目标（比如，消费者保护目标）之间求得平衡。
由上可以看出，申诉方证明争议措施不符合TBT协议第2.2条存在较大困难。其一，与GATT1994协议第20条不同，争议措施不符合TBT协议第2.2条的举证责任归申诉方。在GATT1994协议下则是“有罪推定”原则，即只要违反了GATT1994协议规定的最惠国待遇、国民待遇等义务时，就推定争议措施违反了GATT1994协议，除非被诉方能够利用GATT协议第20条的一般例外条款证明其正当性。而TBT协议第2.2条的举证责任由申诉方承担，需要申诉方从以下两个方面举证：一是争议措施的目标不属于合法目标；二是争议措施超过了实现合法目标的必要程度。申诉方的举证责任无疑是非常重的，特别是证明争议措施的目标是不合法的。其二，针对争议措施对合法目标的实现程度要求是比较低的，不要求完全实现也不要求实现必须达到某种最低程度，只要措施对目标实现有贡献即可。也就是说，即使争议措施对实现合法目标的贡献很小，也比没有强。其三，要求替代措施完全达到争议措施对合法目标的实现程度也面临诸多困难。因此，争议措施往往被认定符合TBT协议第2.2条。在涉及TBT协议第2.2条的几个案例中，像美国丁香烟案、美国COOL案以及美国金枪鱼Ⅱ案的上诉报告以及欧盟海豹产品案的专家组报告都裁定争议措施没有违反TBT协议第2.2条。这在一定程度上说明了，上诉机构并不愿意利用TBT协议第2.2条来否定WTO成员的监管目标，除非申诉方能够提供贸易限制程度更小、能够同等程度实现合法目标的替代措施，并且这种替代措施是合理可获得的。
4.TBT协议第2.2条在消费者知情权保护方面存在的问题
在美国COOL案中，专家组和上诉机构给予各成员在消费者知情权保护方面较大的监管空间。例如，是否赋予消费者知情权以及赋予何种程度的保护需要根据采取措施成员的具体情况来判断，其他国家是否采取并不是必须考虑的情况。赋予消费者何种知情权会随着时间、空间的变化而变化，并不存在客观的、永恒的、单一的标准。但本案并没有进一步分析，向消费者提供的信息构成合法目标需要具备的条件。消费者知情权是高度抽象的概念，就具体案件而言，需要具体分析赋予消费者何种信息的知情权。例如，在美国COOL案中，美国通过COOL措施赋予了消费者肉类原产地信息方面的知情权；在美国金枪鱼Ⅱ案，美国通过“海豚安全”标签确保消费者在关于金枪鱼是否以对海豚不利的捕捞方式捕获这一事实上不受误导和欺骗。上诉机构在美国COOL案中指出，在确定争议措施所追求的目标是否属于合法目标时，专家组应该根据争议措施的设计、体例、结构、立法历史以及运行等具体情况为依据做出独立、客观的评估。[100]如果争议措施的目标属于TBT协议第2.2条所明确列举的目标，则该目标就属于合法目标。[101]如果争议措施的目标不属于TBT协议第2.2条所明确列举的目标，就需要进一步判断该目标是否属于合法目标。尽管向消费者提供原产地信息并不属于TBT协议第2.2条所明确列举的合法目标，但该目标与GATT1994协议第20条（d）款和TBT协议第2.2条所列举的防止欺诈目标相联系。因此，向消费者提供原产地信息属于TBT协议第2.2条所规定的合法目标。那么，是不是向消费者提供的任何信息都和防止欺诈的目标相联系呢？上诉机构并没有对此进行具体分析。
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