美国食品标签立法：关注消费者知情权

美国的食品标签管理机构主要包括两个，一是食品药品管理局（FDA），其职责是制定食品标签相关的政策、规则、指导原则以及实施策略，具体负责除肉类和禽类以外的美国境内销售的国产或进口产品。二是食品安全检验局（隶属美国农业部），负责肉类、禽类产品和加工蛋类产品的标签问题。美国的FDA是食品标签的主要负责机构，而美国农业部只针对特定食品制定标签规则，起到辅助作用。大约80%的食品标签监管是由FDA负责的。FDA进行食品标签监管的主要法律依据是美国1938年颁布的《联邦食品、药品和化妆品法》，该法属于美国基础性的食品安全法规。

1.1938年《联邦食品、药品和化妆品法》对食品标签规定

1906年的《纯净食品和药品法》（Pure Food and Drug Act， 简称PFDA）是美国第一部以食品命名的法律，也是美国禁止食品错误标识的第一部联邦立法。该法明确禁止掺假和标识不当的食品和药品在市场上流通，并对这些行为进行处罚。其中，明确规定标签上所注明的对于产品的信息说明应该准确，不应该欺骗或误导消费者。这一阶段的食品标签立法主要是限制生产者在食品标签中的言论，保证食品标签的真实性，并没有要求食品标签必须标注特定的内容。由于该法的很多条款并不明晰，存在法律漏洞和执行困难的问题。1938年《联邦食品、药品和化妆品法》完善了1906年《纯净食品和药品法》没有很好处理的消费者保护问题，其最主要的内容是禁止食品的虚假标签和错误标签，要求食品生产企业通过标签向消费者提供信息。在该法中美国首先提出了食品强制标签要求，其他国家纷纷效仿。^[17]

1938年《联邦食品、药品和化妆品法》涉及食品标签的部分主要包括403部分^[18]和201（n）^[19]部分，其中，第403部分规定了错误标识食品（misbrand）的范围，包括错误或误导性的标签、以其他产品名称售卖、标签信息不显著等情况。如果标签信息是不真实的或具有误导性，则被视为错误标识。第201（n）部分则要求标签要包含和食品相关的所有实质性信息（material information）。无论是肯定的陈述还是重大遗漏，如果不能揭示食品的实质方面，都会被认为是错误标注。也就是说，食品标签是否具有误导性，不仅要看它披露了什么，而且要看哪些信息没有披露。如果食品标签没有揭露所有的实质性信息，则该标签同样会被认为具有误导性。但至于何谓“实质性”信息，该法并没有明确规定，需要FDA（美国食品药品管理局）在监管过程中进一步解释。因此，《联邦食品、药品和化妆品法》的食品标签规则包括两个方面：一是如果生产商选择披露产品信息，就必须保证信息的真实性并提供与此相关的所有实质信息；二是必须披露与食品相关的实质信息。

2.FDA关于消费者知情权不构成强制标签独立理由的政策

FDA（美国食品药品管理局）隶属于美国卫生教育福利部，负责全国食品、药品以及化妆品的管理。1938年《联邦食品、药品和化妆品法》是FDA监管权限的法律基础。FDA的主要职责是促进食品安全和公共健康，即确保食品是安全的、有益健康的以及正确标注的。如果食品对公众健康有重大危险，FDA可以完全禁止该食品的销售。如果食品只对公众健康造成很小的危险，FDA需要在风险和收益之间权衡：是否允许这种食品在市场上销售、以什么样的形式销售。如果收益大于风险，FDA就会考虑消费者知情权，以便消费者对风险知情。^[20]FDA监管食品的一个最重要的方式是监管食品标签。^[21]FDA最初主要负责监管生产者在食品标签中自愿披露信息的真实性，以保护消费者的利益。^[22]后来逐渐开始要求生产者必须披露特定的信息给消费者，对特定食品信息采取强制标签制度。目前，FDA要求食品标签必须披露以下信息：生产商或经销商的名称和地址、食品名称、成分列表、食品净重、营养组成等信息。^[23]

《联邦食品、药品和化妆品法》要求披露食品的“实质性”信息，但并没有具体规定何谓“实质性”信息。是否具有“实质性”是由监管者FDA来判断的。^[24]FDA所定义的“实质性”（material）与消费者所感知到的“实质性”有很大的差别。例如，是不是转基因食品对消费者做出购买或消费的决定是“实质性”的，FDA则并不认为转基因信息是“实质性”的。例如，1992年FDA颁布的《来自植物新品种食品的政策声明》^[25]中指出，食品的生产是否采取了转基因技术并不是实质性信息，因此并不是标签必须披露的信息。但如果消费者基于食品名称并不能推断出的过敏原信息，必须在食品标签中披露。FDA允许使用转基因食品自愿标签，但该标签不能具有误导性。根据403（i）部分和201（n）部分的规定，如果转基因食品与对应的传统食品相比没有实质不同或新的安全风险，这种情况下，既没有科学依据也没有法律基础要求对转基因食品实行强制标签制度。FDA在解释“实质性”的范围时，往往是指和食品本身特性相关的信息。如果缺少这些信息，将会引起特殊的健康或环境风险，误导消费者、消费者容易将其误认为是其他类似的食品。那么，这些信息将会被FDA认为属于“实质性”信息。在实践中FDA并没有赋予“实质性”以宽泛的含义，其将实质性信息定义为与食品本身相关的信息，并将其解释为：（1）产品会给消费者健康或环境安全带来变化；（2）标签信息的陈述可能误导消费；（3）标签可能导致消费者期望其成为某相似产品，而实际上二者在某个或某些特征上大为不同。由此可以看出，FDA只有在涉及产品“实质性”时才需要进行标示。即只有当科学证据表明食品存在某种或多种健康或安全隐患或者某种信息的遗漏会导致消费者误解时，FDA才通过强制标签的形式赋予消费者以知情权以使其对此知情。而在没有明显的安全风险或误导的情况下，消费者知情权应该受到限制。

综上所述，FDA一贯主张当不存在明显的安全风险时，消费者知情权应该受到限制。保护消费者知情权，在于监督自愿标签的准确性，而不是过于广泛的没有意义的强制标签。^[26]在美国，转基因食品问题的消费者知情权并没有超过生产者的言论自由和州际贸易的权利，因此，消费者知情权不能成为要求实施强制标签的充分理由。在是否实施强制食品标签制度的决策中，消费者知情权不是一个绝对的权利，需要考虑其他相关利益方的权利。(www.xing528.com)

3.法院对FDA的“消费者知情权不构成强制标签独立理由”政策的支持

FDA关于消费者知情权并不是强制标签立法的独立理由的政策，得到了美国法院的支持。在以下和食品标签相关的案件中，法院基于各种不同的理由对“消费者知情权”的诉求予以驳回，维护了现有食品标签制度的合法性。

在Stauber v.Shalala案^[27]中，法院指出，食品感官的不同、性能特点的不同都是实质性信息，需要使用标签予以标注。例如，风味、保质期或物理特性等信息。但在本案中并没有证据表明使用rBST的奶牛所产的奶制品与传统的奶制品的组成具有实质不同。如果没有科学证据证明两种产品存在实质区别，仅将强制标签制度建立在消费者利益的基础上是违反1938年《联邦食品、药品和化妆品法》的。法院得出如下结论：根据1938年《联邦食品、药品和化妆品法》，实施强制食品标签制度必须证明新食品与对应传统食品之间的实质不同。单纯的“消费者想知道”并不构成要求实施强制食品标签的充分理由。

在International Dairy Foods Association v.Amestoy^[28]案中，乳制品生产商联合作为原告，针对佛蒙特州要求乳制品生产商对于使用合成生产激素所生产的乳制品予以标注的法令提出申诉。佛蒙特州针对使用合成生长激素的奶牛所生产的奶制品实施强制标签制度。这实际上是强迫生产商发布自己本不愿意发表的、不利于自己的言论。第二巡回审判庭认为佛蒙特州的标签制度违反了宪法第一修正案规定的商业言论自由条款。其依据是法院在“中央哈德森天然气和电力公司诉纽约公共服务委员会案”中所提出的Central Hudson标准^[29]的第二标准：重大政府利益标准。即食品标签法所实现的政府利益是否是重大的。佛蒙特州并没有声称是为了保护健康和安全才通过该食品标签立法，其理由是基于强烈的消费者利益和公众知情权。而这些利益是不充分的，不构成政府的重大利益，并不足以使受保护的宪法性权利做出妥协。^[30]法院最终认为，单纯消费者的好奇心并不是足够的政府利益，以强迫制造商违背其意愿发表言论，即使这些言论是真实的、准确的。最后，法院颁布禁令禁止执行佛蒙特州的标签法。

在Alliance for Bio-Integrity v.Shalala^[31]案中，消费者组织联盟和一些消费者对FDA不对转基因食品实施强制标签的政策提出质疑。原告认为，转基因方面的信息属于实质性信息，特别是针对一些过敏的消费者和有某种宗教信仰的消费者。因此，转基因食品不应该被认为是一般安全的（Generally Recognized as Safe，GRAS），没有转基因食品标签，就属于错误标识。而FDA错误地解释1938年《联邦食品、药品和化妆品法》中的“实质方面”，并且强调在考虑是否实施强制标签时，应该给予“广泛的消费者利益”更多的考虑。^[32]总之，FDA拒绝对转基因食品实施强制标签的行为是任意和武断的。联邦地区法院则认为，FDA的这一决定是建立在科学证据的基础上的，尊重FDA专家对这些数据的评估也是适当的，FDA给予转基因食品“一般安全”地位的决定不是武断的。在食品标签监管方面，FDA在《联邦食品、药品和化妆品法》中的授权是有限的。在没有对消费者健康造成损害或食品发生变化的情况下，FDA不能实施食品强制标签要求。^[33]法院最后得出结论，没有转基因食品对消费者存在固有风险或安全隐患与对应的传统食品有实质不同的决定，FDA就没有实施强制标签的授权。

由上可以看出，美国1938年的《联邦食品、药品和化妆品法》并没有对“实质性”进行具体定义，需要依靠FDA的解释。FDA长期贯彻消费者知情权保护不能构成食品标签立法独立理由的政策，该政策也得到了美国法院的支持。但有一点需要注意，在美国也有一些以消费者知情权为目的的食品标签立法。主要包括以下几种情况：辐照食品强制标签制度、肉类原产地标签制度等建立在消费者知情权基础之上的强制标签制度。这说明即使同一个国家在不同的情况下，也可能采取不同的标签政策。