功能财政：预算盈余的利与弊

根据相机抉择财政政策，政府在财政方面的积极政策主要是为实现无通货膨胀的充分就业水平。当实现这一目标时，预算可以是盈余，也可以是赤字。这样的财政为功能财政。

预算赤字是政府财政支出大于收入的差额。实行扩张性财政政策，即减税和扩大政府支出就会造成预算赤字。预算盈余是政府收入超过支出的余额。实行紧缩性财政政策，即增税和减少政府支出，会产生预算盈余。

功能财政思想是凯恩斯主义者的财政思想。他们认为不能机械地用财政预算收支平衡的观点来对待预算赤字和预算盈余，而应从反经济周期的需要来利用预算赤字和预算盈余，也即逆经济风向行事的原则。当国民经济存在通货紧缩缺口时，政府有义务实行扩张性财政政策，增加支出或减少税收。如果起初存在财政盈余，政府有责任减少盈余甚至不惜出现更大赤字，坚定地实行扩张政策。相反，当存在通货膨胀缺口时，政府有责任减少支出，增加税收。如果起初存在预算盈余，不应担心出现更大盈余，而宁肯盈余增大也要实行紧缩性政策；如果起初存在预算赤字，就应通过紧缩减少赤字，甚至出现盈余。

总之，功能财政思想认为，政府为了实现充分就业和消除通货膨胀，需要赤字就赤字，需要盈余就盈余，而不应为实现财政收支平衡妨碍政府财政政策的正确制定和施行。可见功能财政是斟酌使用的财政政策的指导思想，而斟酌使用的财政政策是功能财政思想的实现和贯彻。它的提出，是对原有财政平衡预算思想的否定。

虽然功能财政思想否定了原有的预算观点，主张预算目标不应是追求政府收支平衡，而应是无通货膨胀的充分就业，这一思想与机械地追求政府收支平衡目标相比，是一大进步，然而这种政策的实施也存在一定的困难。这不仅是由于经济波动难以预测，经济形势难以估计，而且决策也需要时间，效果也滞后，因此这种预算也难以充分奏效。例如，为消除通货膨胀而采取紧缩政策，即增加税收或减少政府支出，但由于政策滞后，也许经济已转入衰退，但仍在实行紧缩，结果会使衰退更加严重。

补充阅读

年度平衡预算和周期平衡预算

西方学者认为原有财政预算平衡思想主要是年度平衡预算和周期平衡预算两种。

年度平衡预算，要求每个财政年度的收支平衡。这是在20世纪30年代大危机以前普遍采取的政策原则。后来这个原则遭到凯恩斯主义者的攻击。他们认为，衰退时，税收必然会随收入的减少而减少。如果坚持年度平衡预算的观点，那么为了减少赤字，只有减少政府支出或提高税率，其结果会加剧衰退；当经济过热，出现通货膨胀时，税收必然随收入的增加而增加，为了减少盈余，只有增加政府支出或降低税率，其结果反而会加剧通货膨胀。这样，坚持年度平衡预算只会使经济波动更加严重。

周期平衡预算，是指政府收支在一个经济周期中保持平衡。在经济衰退时实行扩张政策，有意安排预算赤字，在繁荣时期实行紧缩政策，有意安排预算盈余，以繁荣时的盈余弥补衰退时的赤字，使整个经济周期的盈余和赤字相抵而实现预算平衡。这种思想在理论上似乎非常完美，但实行起来非常困难。这是因为在一个预算周期内，很难准确估计繁荣与衰退的时间与程度，两者更不会完全相等，因此连预算也难以事先确定，从而周期预算平衡也无法实现。(www.xing528.com)

资料来源：高鸿业.西方经济学［M］.6版.北京：中国人民大学出版社，2014.

补充阅读

财政政策案例：肯尼迪减税

在美国历史上，1929年大萧条后，罗斯福政府实行国家干预经济的“新政”，推动大型工程建设，摆脱了经济危机。50年代中后期，美国再次进入经济危机。肯尼迪上台时，1960—1961年战后第四次经济危机尚未过去。这次危机来势凶猛，严重打击了美国经济的“三大支柱”——钢铁业、汽车业和建筑业，农业危机也在深化，失业率最高时达到7.1%，企业破产数创1929—1933年危机以来最高水平，同时发生了战后第一次美国危机。怎么办？传统的凯恩斯式的大搞工程建设的处方已不再有效，因为若继续投资大型公共工程，不仅效率低下，而且为投资此类工程要大量印刷钞票会导致严重通胀。

1961年肯尼迪政府在经济学家萨缪尔森等人推动下另辟一条路径——减税，从而增加民间收入以拉动国内需求进而促进经济复苏。肯尼迪总统采纳了由这些经济学家组成的特别研究小组起草的一份报告中的大部分减税建议，产生了明显的效果。

在降低公司税方面，政府对新投资提供了7%的投资税优惠，并提高二战时推行的企业固定资产投资的加速折旧率。公司所得税率从30%～50%降低到22%～50%，1965年进一步降低到22%～48%。投资税优惠不仅继续有效，还扩大了其运用范围。

在降低个人税方面，肯尼迪建议1964年将税率从20%～91%降为14%～70%。这一建议到总统由约翰逊继任后1964年被国会通过，修订为两年减税115亿美元，将个人所得税率从20%～91%降到16%～77%，1965年进一步降到14%～77%，有效期至1981年。

联邦政府通过减税、免税和退税，对私人企业提供投资优惠、加速折旧等办法，对个人消费和私人投资提供了刺激，对20世纪60年代中期经济快速增长起了很大推动作用。1964—1966年，美国实际GDP以令人瞩目的5.5%的平均速度增长。失业率在1965年下降到4.4%。通胀率保持每年低于3%。因此，肯尼迪减税政策的成功通常被认为是凯恩斯经济学的重大成就之一。

资料来源：高鸿业.西方经济学［M］.6版.北京：中国人民大学出版社，2014.