国家预算管理体制的基本构成与要素

（1）国家预算的分级

确定预算管理体制，首先遇到的是预算分级问题，预算管理体制和国家政权结构、行政管理体制有密切的关系，原则上，有一级政权就要建立一级预算，各级财政有权管理和支配一定的预算收支，编制和组织实施一级财政收支总预算，并对同级人民代表大会负责。我国宪法规定，我国政权由中央、省（直辖市、自治区）、县（市、自治县）和乡（镇）四级组成，国家的行政管理体制划分为中央和地方两个层次，与此相适应，国家预算也分为中央预算和地方预算两部分。

国务院及直属各部门的预算为中央预算。中央预算担负着国家的重点建设、主要的科学文化事业以及国防、援外等支出，它对进行社会主义建设、加强国防力量起着决定性作用。同时，中央预算还担负着调剂地方预算的余缺、支援经济不发达地区，特别是支援少数民族地区的任务，中央预算在国家预算中居主导地位。省（直辖市、自治区）以下各级政府的预算为地方预算。目前，地方政权机构按宪法规定分为三级，所以地方预算也由三级组成，即省总预算、县（市、自治县）总预算和乡（镇）总预算，这是就一般情况而言的。

由于我国体系庞大、情况复杂，有的地方根据本地区的实际情况做出了一些特殊规定。例如，有的省区虽不属于一级政权的地、盟等行政区划，但也建立了一级财政；有的省实行市管县，对市管县的省辖市也建立了一级预算。乡（镇）财政是在1983年改革人民公社体制后开始出现的，有的地方目前正在筹建阶段，乡一级总预算目前尚未普遍建立。国家预算收入的大部分是由地方负责组织征收的，地方预算担负着支援农业、发展地方工业以及地方文化教育事业支出的任务；国家预算支出的相当部分是通过地方预算拨付实现的，地方预算在国家预算中占有重要地位。

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我国预算管理体制的演变

1950—1952年经济恢复时期，我国实行统收统支体制，即高度集中的预算管理体制，财力、财权高度集中于中央。这种体制在三年调整时期和“文革”时的一些年份也用过。

1953—1979年实行统一领导、分级管理体制。主要特征：中央统一制定预算政策和制度，地方分级管理；有关税权集中于中央，由地方组织征收，分别入库；中央确定地方预算的支出范围；中央统一进行地区间的调剂；地方以支定收，结余留用；不能作为长期稳定的体制。

1980—1993年实行划分收支、分级包干体制，简称“财政包干体制”。主要特征：在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成比例，通过多收多得的激励机制鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长。

1994年以后开始实施分级分税预算管理体制，从我国的实际出发，借鉴市场经济国家的分级预算体制，初步形成具有中国特色的多级预算体制。

资料来源：胡志民.经济法［M］.上海：上海财经大学出版社，2006.

（二）国家预算的管理权限划分

根据“统一领导，分级管理”的原则和我国多年来的实践，在管理权限划分上，通常归纳为：中央要有“三个统一”，地方要有“三个职权”。

1.中央在预算管理上的“三个统一”具体是：（1）国家预算管理的方针、政策，必须由中央统一制定，各地区各部门必须保证贯彻执行，不得各行其是，搞分散主义；（2）国家预算收支必须由中央统一安排、核定，各地区、各部门要努力完成国家规定的预算收支任务；（3）全国性重要的预算规章制度由中央统一制定，各地区、各部门必须认真执行，严格按制度办事。

2.地方在预算管理上的“三个职权”具体是：（1）地方对本地区总预算有统筹安排和调剂权。在国家规定的预算管理职权范围内，地方有权根据本地区的具体情况，对地方财力进行统筹安排，调剂使用，发展本地区的各项建设事业，充分发挥预算资金的效用。（2）地方对本地区机动财力有支配使用权。地方的机动财力是指在国家规定范围内，由地方自行支配的一部分预算资金。地方对机动财力的使用，应按国家的方针、政策，在国家宏观计划指导下统筹安排使用。（3）地方有权根据中央的政策、法令、财政制度，结合地方的具体情况，制定具体的执行办法和实施细则。

（三）国家预算的收支划分

国家预算的收支划分，是指中央预算和地方预算之间的收支划分。

1.收支划分的原则

（1）在收入的划分上，坚持统筹兼顾的原则，按照中央预算和地方预算在国家预算中所处的地位，从全局出发，保证重点，兼顾一般，保证各级预算有稳定的收入来源，真正发挥中央预算的主导作用，调动地方预算的积极性。

（2）在支出的划分上，坚持财权与事权统一的原则，从财力上保证国家各级政权机关实现其职能的需要。(www.xing528.com)

（3）在收支关系上，坚持收支挂钩、权责利结合的原则，以充分调动各级预算的积极性。

2.划分收支的依据

（1）各级政府所承担的任务。一般来说，哪一级政府承担的任务大，就相应多划给一些收入和支出；承担的任务小，就应少划给一些收入和支出。

（2）经济管理体制规定的隶属关系。如果经济管理体制规定中央集中多一些，那么预算收入就要多给中央一些；如果经济管理体制规定地方分散多一些，预算收支就要多划一些给地方。

（3）各地区的经济来源。不同的条件，要区别对待。一般来讲，经济条件好的地区，少划给一些收入，多上交一些给中央；经济条件差的地区，多划给一些收入，少上交一些给中央，甚至可将收入全部划给地方，对民族地区，要给予更多的照顾。

（四）划分预算收支的方法

中央与地方预算收支范围，长期以来都是按照中央直接管理的企业、事业收入归中央，地方管理的企业、事业收入归地方的办法来划分的。国有企业利改税后，按企业隶属关系划分收入逐渐转为按税种划分收入。国家预算支出的划分，目前除国防、援外、国家物资储备等专项支出列为中央预算支出外，其他经济建设、社会主义文化教育和行政支出等基本上也是按隶属关系划分的。划分收支的方法可概括为以下两种。

1.统收统支的方法

这就是通常所说的“收支两条线”，即地方组织的收入全部上交中央，地方所需支出全由中央拨款解决，收支两者不发生联系。这种方法，财权高度集中于中央，不利于调动地方的积极性，通常情况下不宜采用。

2.收支挂钩的方法

这种方法是在核定地方预算支出以后，从地方组织的收入中划出和支出相等的份额留给地方，并且计算这个份额在地方组织收入中所占的比例，如果出现超收，还可以按比例进行超收分成；收入不足以抵补支出的地区，由中央另给补助。实行这种办法，地方能从增收节支中得到好处，有利于调动地方组织收入的积极性。实行收支挂钩，在不同的时期有不同的处理方法，概括起来大致有分类分成和总额分成两种。

（1）所谓分类分成，就是将预算收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂分成收入三种。在平衡地方预算收支时，首先用地方固定收入与地方正常支出相抵，如果不能抵补支出，则划给地方固定比例分成收入，如果仍不能抵补支出，再划给调剂分成收入，如果以上三种收入全部划给地方仍然不能抵补其支出，则由中央拨款补助。

（2）所谓总额分成，就是把地方组织的全部收入，按照收入总额在中央和地方之间进行分成。地方支出总额占地方组织的收入总额的比例，即为地方总额分成比例。这种方法的特点是，地方组织的全部收入与地方支出挂上了钩，超收了按比例分成，少收了也按比例分担，中央与地方利害与共，可以避免经济调整中财政收支变化较大带来的影响；其不足之处是收入界限不清，各级财产没有自己的固定收入，仍是一种吃“大锅饭”的方法。

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分成比例的年限

在实行收支挂钩时，还有一个分成比例的年限问题，即这个比例是一年一变还是几年不变。一年一变，就是年年分配收支任务，并计算分成比例或者定额补助数额。这种办法不仅不利于地方对各项建设事业做出长期发展规划，而且每年分配任务时都要吵指标、争比例，费时费事，还容易出现“鞭打快牛”的现象。过去，在国家预算收支规模较小，国家政治情况变化较大和国家管理水平较低的情况下通常采用这种做法，现在看来它弊多利少。

几年不变，是指按照核定的收支计算出的地方分成比例或者定额上缴，补助数额在几年内固定不变。地方可以根据划分的收入以及几年内固定不变的分成比例，计算和安排地方的支出。由于收入是逐年增长的，而地方分成比例又固定几年不变，这样一来，地方收入逐渐增加，地方分成也不断增多，真正做到了多收可以多支，少收就要少支和自求平衡，从而使责、权、利更好地结合起来。由于分成比例或上缴、补助数额几年不变，地方可以主动安排长期建设规划，做到“几年早知道”，有计划地分配财力，促进地方建设事业的发展，这是我们在今后的体制改革中应该继续坚持的。

资料来源：财政部预算司.国家预算管理学［M］.北京：中国财政经济出版社，1986.