我国社会主义市场经济体制下的优化财政职能

财政职能是指财政的内在功能与职责。财政的本质决定了财政能否具备某种功能和履行某种职责。市场失灵、市场经济中政府的作用以及政府失灵都决定了财政应当具备何种功能和履行何种职责。

现代的政府与市场的关系可以概括为“一缺三调”，即市场缺陷，政府三方面的调节——资源配置、收入分配和经济稳定。西方经济学家们对财政职能最权威的划分应首推美国财政学家理查·A.穆斯格雷夫，1959年穆斯格雷夫出版了使他名满天下的经典名著《财政理论》（The Theory of Public Finance），这本书以财政职能为中心线索，构建了一个统一协调的财政理论框架。在此书中作者创造性地将政府职能概括为资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。这一分类简洁地勾勒出政府介入经济生活的主要轮廓，被认为是财政经济史上最富有成果的思想之一，并被视为20世纪社会科学中分离与抽象方法的典范。

基于我国社会主义经济建设发展的实际情况，财政的职能也有其特点。根据我国国情，财政主要有维护国家、配置资源、分配收入、稳定经济和监督管理五大职能。

（一）维护国家的职能——实现政府的政治职能

1.含义

维护国家的职能是指财政具有维护国家机器存在和发展的功能与职责，是市场经济中政府政治作用在财政领域的延续和体现，决定于财政的社会属性（或者说政治性）。

2.目标

财政要保证以物质资料支持国家机器，即政府的存在与发展。也就是说，财政为建立、巩固和发展军队、警察、法庭等政权机构和行政管理机构提供资金保障。

3.存在原因

（1）国家除了实现经济职能之外，还要实现政治职能，需要保卫生产资料公有制、保卫劳动的平等和分配的平等、维护社会安定、保卫祖国和抵御外来的侵略等。这就决定了财政具有从财力方面实现国家政治职能的特定内在功能。财政具有维护国家的职能，还在于它为市场经济的运行提供政权秩序。国家的政治职能和市场自身不能解决的外部条件，正是由财政维护国家职能来实现和维护的。

（2）国家机器要正常运转，就要依靠人和物，物质资料不断消耗的同时也要不断补偿。国家既不能长期无偿使用人的要素，也不能长期随意使用物的要素。因此，国家机器的存在与运行都需要巨额资金来作为保障。但是，国家本身不进行生产，那么它所需的资金就只能通过财政来筹集。

（3）随着生产力不断发展、技术的不断更新，社会成员对国家运行的质量要求越来越高，这就需要国家的技术装备水平、政府机关的执行者的素质不断提高，因此国家不仅在维持其存在上需要大量资金，而且在国家的发展上更需要投入，这也就需要财政进行配合。因此，国家的存在和发展与财政对社会产品的分配和再分配关系密不可分。

4.实现方式

维护国家机器的存在和发展，必须借助于财政对社会产品的必要扣除，为国家政权提供物质基础。

（二）资源优化配置职能——实现政府的经济职能

1.含义

配置资源的职能是指通过财政收支活动及相应财政政策的制定、调整与实施，对现有的人力、物力、财力等社会经济资源的合理调配，使其在不同用途、不同使用者之间进行配置，实现资源结构的合理化，促进资源配置趋向帕累托最优^[1]状态的功能。

2.目标

保证全社会的人力、物力和财力资源得到有效的利用，通过财政分配最终实现资源的优化配置，以满足社会及成员的需要。由于资源具有有限性，就有必要对社会资源在各种可能的用途之间进行选择，尽可能使—切资源被有效利用，以获取最大可能的配置效益。其实现决定于市场失灵的程度、人们对政府的态度以及对财政配置资源的成本与收益的比较。

3.存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有配置资源的功能，在于市场存在缺陷而不能提供有效的资源配置。本来，市场机制是配置资源的主要形式，但是市场配置资源是基础性的，而且市场也具有自身的弱点和消极方面。例如，市场对生产和消费偏重于内在成本和效益，但从整个社会来考察，不仅应注重内在成本和效益，而且还应注重外在成本和效益；市场只能提供具有市场供求关系的，能够获得直接报偿的商品和服务，而不能囊括社会需要的全部商品和劳务（如公共卫生、行政管理、国防等）。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，正是由财政的配置资源职能来调控和克服的。

4.财政配置资源的范围

配置资源于社会公共部门，以提供社会所需要的包括国防、警察、环保、水利、气象等公共产品；配置应由财政承担的部分资源于具有准公共产品性质的教育、医疗、保健等部门；配置资源于具有自然垄断倾向而导致竞争无效的行业和部门，即因存在规模效益递增易形成垄断，导致市场配置无效或低效的如铁路、邮电、电力、公用煤气、自来水等部门；配置资源于基础产业如农业、原材料、交通运输、能源等部门以及具有高风险而又难以获得预期收益的新兴产业、技术开发等。

5.财政配置资源的方式

（1）直接配置：政府把自身掌握的资源在“内部不经济”等市场失灵领域以及对竞争性、营利性国有企业进行的投融资。它是再生产内部的配置，包括一些公共产品的供给、基础产业的投入，以及关系到人们切身利益的相关公共企业。

（2）间接配置：它是政府通过制定财政政策引导、改变资源流向的一种配置，它可以为再生产提供外部条件。例如：对成本外溢的项目，向制造环境污染的企业进行罚款或征收污染税，使其增加相当的成本；对收益外溢的项目，进行财政补助，使其增加相当的收益，来调节资源配置方向；对易形成垄断经营的企业限定价格，然后由财政予以补贴来实施干预。总之，恰当运用直接和间接两种配置方式，可以有效地提高财政配置资源的效率。

补充阅读

西部大开发战略

“西部大开发”是中华人民共和国中央政府的一项政策，目的是把东部沿海地区的剩余经济发展能力，用以提高西部地区的经济和社会发展水平、巩固国防。2000年1月，国务院成立了西部地区开发领导小组。由时任国务院总理朱镕基担任组长，时任国务院副总理温家宝担任副组长。经过全国人民代表大会审议通过之后，国务院西部开发办于2000年3月正式开始运作。

西部大开发的范围包括12个省、自治区、直辖市（加上湖北省恩施、湖南省湘西、吉林省延边州）。面积为685万平方公里，约占全国的71.4%。2002年末人口3.67亿人，占全国的25%。约占国内生产总值的15%。

实施西部大开发以来的八年（2000～2008），中央投入力度不断加大，西部地区经济社会发展加快。2000～2007年，中央对西部地区的各类财政转移支付累计近15000亿元，国债、预算内建设资金和部门建设资金累计安排西部地区7300多亿元，有力地推动了西部地区经济发展。2000～2008年间，西部地区生产总值从16655亿元增加到47455亿元，年均增长达到11.6%，超过全国同期经济增长水平，与全国同口径地区生产总值增速的差距不断缩小；全社会固定资产投资年均增长22.9%，比全国平均水平高1.9个百分点；商品进出口贸易总额从172亿美元增加到786亿美元，年均增长近25%。

讨论：结合以上资料分析财政的资源配置职能。

（三）分配收入的职能——实现政府的经济职能

1.含义

分配收入的职能是指财政具有通过对社会产品的占有、使用来调整各参与社会产品分配的行为主体的物质利益关系的功能与职责。客观上说，它从社会再生产中筹集一定数量的物质资料，再供应安排出去，也即通过财政收支活动，实现收入在全社会范围内的公平分配。

2.目标

调整社会经济生活中各方面的分配关系与利益格局，实现国民收入和财富分配的公平合理，调整国家与企业、个人之间，企业和企业之间，个人和个人之间的分配关系，促进社会公平与共同富裕的实现。

3.存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有分配收入的职能，在于市场机制的缺陷造成收入和财富分配的不公平。本来，市场机制是分配收入的主要形式，在生产要素市场上，各要素主体作为分配的参与者，企业和个人分别取得利润（或利息）、租金、工资，以及补贴、福利等，国家则主要以税收、上缴国有资产收益等形式取得收入。但是，仅有这一层次的分配是不够的，就企业和个人而言，市场中讲求效率，但会造成收入分配出现不公平的情况，何况市场机制对没有劳动能力的人不会给予照顾。财政要实现国家的职能，它不仅是市场的参与者，而且是市场的调节者；不仅要以生产资料所有者的身份参与分配，而且还要以社会管理者的身份参与分配。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，正是由财政的分配收入职能来调控和克服的。

4.实现方式

财政在分配收入的过程中，主要通过按支付能力原则的税收、按受益能力原则的转移支付，以及上缴国有资产收益等，调整并改变市场机制造成的情况，调节国家与企业、个人之间的分配关系，调节企业与企业之间的分配关系，调节个人与个人之间的分配关系，使之公平合理。

（1）对初次分配进行管理，正确处理政府、资本拥有者和劳工的关系。初次分配最根本的是要解决资本拥有者与劳工的利益关系，平衡这两者关系才能平衡社会总体利益的格局。对不同产业、不同企业实行有差别的税收政策或财政补贴政策，为不同产业与不同企业的生产经营活动提供一个公平的竞争环境，以调整产业之间、企业之间的物质利益关系，并为正确处理企业与劳动者之间的利益分配关系提供指导。

（2）通过个人所得税、财产税等税负方式来调整社会成员个人之间的收入分配和利益格局，以促进社会公平。

（3）通过社会保障支出，为社会成员的基本生存和基本权利提供物质条件，以解决市场经济条件下产生的失业、养老、医疗等对社会成员造成的负面影响，保障社会成员的基本利益。

（4）通过中央对地方的转移支付制度来调整地区间的利益格局，促进公共产品供给的均等化，并为地区间社会政治经济文化的协调发展创造条件。

（5）通过对公共项目的投资，优化科教文卫支出，通过公共财政分配满足社会共同需要，解决社会公共问题。

无论从财政本质看，还是从财政产生与发展角度分析，财政天然就具有分配社会产品或国民收入的功能。如果没有这一职能，财政就失去了存在的基础及必要性。(www.xing528.com)

补充阅读

我国收入分配差距

改革开放30年，我国经济进入高速发展的黄金时期，得益于经济总量的积累，国民收入水平飞速提升，国民生活水平随经济发展不断改善。与此同时，我国的收入分配差距也在逐步拉大，从统计数据看，大部分经济学家对我国的基尼系数估计在0.45～0.5，高于0.4的警戒线。我国居民收入分配差距主要体现在三个方面，即城乡收入差距、地区收入差距和行业收入差距。

1.城乡收入差距。按常住地分，2016年城镇居民人均可支配收入为33616元，而农村居民人均可支配收入仅为12363元，远远低于城镇水平。世界银行有关资料显示，世界上多数国家的城乡收入比约为1∶1.5，而我国这一比例约为1∶2.72，远远大于世界多数国家水平，加上城镇居民享受的各种社会保障、福利和补贴，这一差距还会拉大。

2.很多人有同感，同类工作，同样岗位，在北京、上海等城市和西部城市，工资差距很大。中西部地区近些年经济发展速度虽然有赶超东部地区的趋势，但由于基数差距较大，收入差距还是很大。

3.行业收入差距。行业收入差距自古以来就有，但如今有持续拉大的趋势。在我国，像石油、电力、钢铁、自来水等垄断产业平均工资约是餐饮、住宿类行业的3～4倍，部分岗位更甚。此外，据国家统计局官网数据，同岗位的私营单位职工平均工资比非私营单位少21736元，约相当于其工资的63.4%，二者之间差距明显。

资料来源：王德威《论我国居民收入分配差距的现状、成因及对策》。

（四）稳定经济的职能——实现政府的经济职能

1.含义

稳定经济的职能是指财政具有通过一定方式促进国民经济实现总量平衡，并适度增长的功能与职责。

2.目标

实现充分就业、物价稳定、国际收支平衡和适度的经济增长。

3.存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有稳定经济的职能，在于市场存在着缺陷而不能自动调节并稳定经济。市场机制在稳定经济和增长经济方面起着基础性作用，市场是能够随“看不见的手”在一定程度、范围、对象、内容方面调节和稳定经济，但是，市场也有其弱点和消极方面，市场经济活动是有周期的，会出现经济波动的状态，会导致供给和需求总水平的不稳定，而市场竞争又可能受其外部干扰出现竞争不足、不充分的情况。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，正是由财政的稳定经济职能来调控和克服的。

4.实现方式

促进经济稳定和增长，主要的任务是调节总供给和总需求的平衡，政府需要通过财政收支、信贷收支、外汇收支和物资供求来配套进行。就财政而言，它是调节总供给和总需求平衡的重要手段。一方面通过累进所得税制度和建立失业救济金等方式发挥自动稳定机制作用；另一方面通过相机抉择机制，在经济滑坡（萧条）时期，总需求小于总供给，财政可通过增加支出或减少税收，或两者同时并举，由此扩大总需求，增加投资和就业；在经济繁荣（过热）时期，总需求大于总供给，财政可通过减少支出或增加税收，或两者同时并举，由此减少总需求，紧缩投资，抑制通货膨胀。总之，通过财政收入和支出的松紧搭配，相机抉择，决定和影响总需求和总供给的平衡，决定或影响经济滑坡的减缓和繁荣的持续，使整个经济协调、稳定地发展，并有适度的增长。

（五）监督管理的职能——实现政府的管理职能

1.含义

监督管理的职能是指财政具有通过一定方式对财政资金运动进行监督、控制，对财政资金使用效益进行考核分析的功能和职责，其本质是对财政参与者的有限理性与机会主义倾向导致的非理性行为的抑制性反应。

2.目标

确保财政资金的运动能以最小的代价最大限度地满足公共利益的要求。

3.存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有监督管理的职能，不仅是政府自我管理、克服政府失灵的内在需要，而且是实现民主政治的根本要求。

4.实现方式

（1）建立与完善激励——约束机制。鼓励权为民所用，反对以权谋私，杜绝首长项目、关系项目，并强化对财政活动参与者的非理性行为的惩罚。

（2）完善财政决策机制，使财政决策公开化、程序化、透明化与科学化，反对长官意志，杜绝财政决策的随意性和暗箱操作。

（3）强化财政决策执行过程中的监控，及时发现和解决财政决策执行过程中的各种问题，如强化纳税检查，防止偷税、漏税，以完善税制。

（4）强化对财政决策执行结果的审核，即对财政决策执行结果要进行严格的内部审计和考核。如强化对财政支出和财政投资项目的评估，既可以有效地评价过去的财政政策及决策执行效果，又可以为未来的财政决策与决策执行提供经验与教训，防止在财政决策及其执行过程中重蹈覆辙。

（5）加强道德规范建设，在财政领域形成共同的符合社会道德标准的价值观、权力观、地位观和道德观。

在市场经济条件下，财政具有维护国家、配置资源、分配收入、稳定经济、监督管理的职能。其中，维护国家的职能是市场经济中政府的政治作用在财政领域的延续与体现，最终目标是维护政府的存在与发展；配置资源、分配收入、稳定经济三大职能是市场经济中政府的经济作用在财政领域的延续与体现，总的目标是克服市场失灵，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进国民经济协调、可持续发展；监督管理的职能是弥补政府失灵的内在要求和完善民主政治的要求，其目标是抑制财政参与者的有限理性与机会主义倾向导致的非理性行为，推动财政决策制定与财政决策执行过程的民主化和科学化，提高财政决策制定与财政决策执行的质量。

补充阅读

市场失灵

市场失灵是指市场不能实现资源的最优配置。一般认为，导致市场失灵的原因包括垄断的存在、外部影响、公共物品以及信息不对称等。

课后思考题

1.简述财政产生的过程。

2.财政在发展过程中共经历过几种不同的社会形态？

3.试述财政在市场经济运行中的职能。

4.阐述市场经济的特征。

5.政府的经济作用体现在哪些方面？

6.试述如何处理市场与政府的关系。

7.试分析财政与公共财政的异同点。

8.试论述市场经济的特征有哪些。

9.公共产品有哪些类别？

10.当前我国政府与市场关系存在哪些问题？

【注释】

[1]帕累托最优：也称“帕累托效率”，是指资源分配的一种理想状态。