金融开放创新的重要纲领文件

自2013年上海自贸试验区挂牌后，实现自贸试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设联动，充分利用好自贸试验区金融创新政策，不断提升上海国际金融中心的功能，成为上海国际金融中心建设的新特征。

（一）上海自贸试验区总体方案与“金融51条”的要点

1.“总体方案”

2013年9月，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（简称《总体方案》）对外公布，要求扩大服务业开放，推进金融领域开放创新，建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。该《总体方案》对于货币金融改革进行了着重阐述。从在人民币国际化及资本项目开放的角度，涉及的相关条文如表9-6所示。

表9-6　《总体方案》涉及资本项目开放及人民币国际化的相关条文

（续表）

资料来源：根据《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》内容整理而成。

根据政策规划，在自贸区内，人民币国际化、资本项目开放等都将在未来数年内开展深入、具体的探索，从而在金融国际化方面迈出重要的一步。客观上看，《总体方案》中涉及的资本项目开放、民营金融、利率市场化等相关问题基本上都是金融改革的“深水区”，也是复杂的系统工程，而通过自贸区的形式从“点” 上加以突破是一种战略层面的智慧。如果这个尝试能够取得成功，才能从点到面、实现全面开放。

2.“一行、三会、外管局”配套政策

《总体方案》发布后，“一行三会”、外管局也纷纷跟进，出台了相应的配套政策，对上海自贸区建设和金融改革给予政策支持（见表9-7）。

表9-7　“一行三会”、外管局对上海自贸区的相关配套政策

（续表）

(www.xing528.com)

资料来源：根据各部门网站及媒体公开信息整理而成。

“一行三会”、外管局等部门整齐划一地出台了配套政策，一方面体现出货币金融改革的系统性、全局性和审慎性，另一方面从条文内容也可以看出各部门之间业务具有极为密切的关联。其中许多政策涉及人民币国际化及资本项目开放的问题，例如证监会政策中所提及的“全面引入境外投资者参与境内期货交易”“支持区内证券期货经营机构开展面向境内客户的大宗商品和金融衍生品的柜台交易”，保监会提出的“支持自贸区保险机构开展境外投资试点，积极研究在自贸区试点扩大保险机构境外投资范围和比例”，等等。

自《总体方案》发布后，中央各相关部委在2014年集中发布了一系列的金融改革开放配套细则（概括为“金融51条”），政策力度之大、频率之密集，均创下了我国金融领域的新纪录。这也推动了上海金融业的快速创新与发展，据上海市政府统计，成为拉动上海经济增长的重要力量：2015年，上海金融业实现增加值4 052.2亿元，同比增长22.9%，占全市GDP的16.2%，比2010年提高了约4.8个百分点。2015年上海金融市场通过股票、债券等直接融资总额达9.2万亿元，比2010年增长了2.9倍。随后的数年中，上海与全球发达国家金融中心在关键指标方面的差距持续缩小，这些突出成绩的取得，离不开中央的大力支持，也离不开上海金融业在国际化与市场创新方面的不断探索。

（二）“金改40条”接力推动上海金融市场开放创新

近年来，国际国内金融发展形势不断变化，为了更好推动上海金融业开放创新，在“金融51条”基础上，2015年10月30日，经国务院批准，中国人民银行会同商务部、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局和上海市人民政府联合印发《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点　加快上海国际金融中心建设方案》（即自贸试验区“金改40条”）。

从条文内容来看，分为“总体要求”“率先实现人民币资本项目可兑换”“进一步扩大人民币跨境使用”“不断扩大金融服务业对内对外开放”“加快建设面向国际的金融市场”“不断加强金融监管，切实防范风险”六大板块，从政策导向看总体将围绕人民币国际化、扩大人民币跨境使用、资本项目可兑换、扩大金融服务业双向开放等主线来推进，而开放发展的载体是日益丰富的现代金融市场体系，同时也需要更具国际化、市场化和法治化特点的现代金融监管体系作为保障。

在“金改40条”中，有不少内容具有“首创”的特点，例如被称为“QDII2”的个人跨境投资方面，文件规定“研究启动合格境内个人投资者境外投资试点，适时出台相关实施细则，允许符合条件的个人开展境外实业投资、不动产投资和金融类投资”。在符合条件的跨国公司“境内发债、境外使用”方面，文件规定“支持自贸试验区内企业的境外母公司或子公司在境内发行人民币债券，募集资金根据需要在境内外使用”。在拓宽境外人民币投资回流渠道方面，文件提出“创新面向国际的人民币金融产品，扩大境外人民币境内投资金融产品的范围，促进人民币资金跨境双向流动”，目前已经向境外央行、主权基金及国际开发机构放开银行间债券市场，未来将进一步拓展包括海外清算行及境外参加行等在内的更多金融机构参与国内债券市场。在新市场建设方面，文件提出“支持设立上海保险交易所，推动形成再保险交易、定价中心”。在加强金融监管方面，文件提出“加强自贸试验区金融监管协调，探索功能监管。研究探索中央和地方金融监管协调新机制。支持国家金融管理部门研究探索将部分贴近市场、便利产品创新的监管职能下放至在沪金融监管机构和金融市场组织机构”。这是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖”战略要求的进一步细化。

2015年12月17日，经国家外汇管理局批准，国家外汇管理局上海市分局召开政策通报会，正式发布《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》，这是上海自贸试验区“金改40条”印发后发布的首个实施细则。根据“金改40条”要求，该细则围绕服务实体经济、促进贸易投资便利化，重点实施了多项外汇管理政策的创新举措，主要包括：允许区内企业（不含金融机构）外债资金实行意愿结汇，赋予企业外债资金结汇的自主权和选择权；进一步简化经常项目外汇收支手续，允许区内货物贸易外汇管理分类等级为A类的企业外汇收入无须开立待核查账户；支持发展总部经济和结算中心，放宽跨国公司外汇资金集中运营管理准入条件，进一步简化资金池管理；支持银行发展人民币与外汇衍生产品服务，允许区内银行为境外机构办理人民币与外汇衍生产品交易。这些举措具有很强的操作性，为促进上海金融业外汇业务创新发挥了重要的推动作用。

（三）自贸试验区全面深化改革开放的“3.0版方案”

2017年3月31日，国务院正式印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（简称《方案》）。《方案》是上海自贸试验区继《总体方案》《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》后，推出的全面深化改革开放的“3.0版方案”，其首次提出“三区一堡”“两个最高”^[6]的目标，体现了开放和融合两条具体推行路径，蕴含着对“实现政策集成”和“服务国家战略”两个效果的内在要求。《方案》中与金融相关的内容主要可概括为三方面。

（1）加强自贸试验区与上海国际金融中心建设的联动。《方案》强调，要加强自贸试验区与上海国际金融中心建设的联动。在上海国际金融中心建设过程中，一些难以在面上推广的金融改革开放事项，可以结合自贸试验区的功能先行先试。在本次《方案》中，金融开放创新部分还突出强调三个方面，详见表9-8。

表9-8　《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》关于金融开放创新的规定

（2）增强“一带一路”金融服务功能。《方案》首次提出“增强‘一带一路’金融服务功能”，这对自贸试验区深化改革开放提出了新的要求，突出了自贸试验区建设和“一带一路”建设的战略协同。在拓展方向上，突出强调了金融市场与基础设施的重要作用。例如，推动上海国际金融中心与“一带一路”沿线国家（地区）金融市场的深度合作、互联互通。上海可以积极研究探索与“一带一路”沿线国家（地区）所覆盖区域的主要金融中心等签订金融合作协议，建立合作机制、拓展合作领域。探索开展投融资、结算清算、信用担保、风险管理等方面的全面合作，在规则制定、制度创新、人员往来和产品互通等方面进一步深化合作，将上海打造成为“一带一路”的金融交流和合作服务中心。又如，“加强与境外人民币离岸市场战略合作，稳妥推进境外机构和企业发行人民币债券和资产证券化产品”“支持优质境外企业利用上海资本市场发展壮大”“吸引沿线国家央行、主权财富基金和投资者投资境内人民币资产”等。这些内容为探索跨境人民币业务创新，扩大跨境人民币融资渠道和规模，拓宽境外人民币投资回流渠道，大力吸引“一带一路”沿线国家（地区）金融机构来沪发展与投资等提供了重要依据。

（3）加强自贸试验区与全球科技创新中心建设的联动。全面深化自贸试验区改革开放，要充分体现金融服务实体经济的根本职能，要进一步加强与具有全球影响力的科技创新中心建设的联动。《方案》提出，“深化推进金融中心与科技创新中心建设相结合的科技金融模式创新”，这要求积极推动科技金融创新，继续用好现有FT账户、人民币资金池、外汇集中运营管理等金融创新试点，加强投贷联动试点、科技创新板建设，推动金融创新服务科创企业全生命周期发展。