突破金融监管瓶颈：途径与政策建议

（一）更新监管理念

金融监管理念转型过程中，会形成路径依赖，即政府和民众往往依赖原来有效的制度进行监管。这些监管制度是在特定历史条件下，为解决当时的问题而形成的，而当环境发生变化时，例如，上海进一步推动国际化、进一步加强金融创新、更大的证券交易量等，原来行之有效的制度往往就变成了桎梏。为了应对这种改变，严格的金融监管必不可少，但金融的发展还需要在此基础上创造宽松的自由金融环境。严和松不仅仅是一个度的把握问题，更关键的在于监管理念的更新。在风险可控的条件下，上海可以逐渐放开过度管制与干预，运用市场规律对金融市场进行调节。

更新监管理念，首要的是正视风险，客观评价风险。风险伴随着经济活动，尤其是金融活动，不可能消除。如果在面对新技术、新业务、新模式时以一刀切的处理方式来规避风险，则会造成遏制创新、压抑金融活力。

与之相反，如果不能划清监管底线，则必然会产生过度自由化，从而导致行业的系统性风险。由于单纯依靠监管机构的力量无法从纷繁复杂的金融活动中预警或及时发现风险，对于那些不可认知的风险，难免会发生反应延迟、反应不充足的现象。此时如果不能明确底线，则极易造成风险大面积扩散，形成区域性、系统性风险。因此，明确底线也是更新监管理念的一个极其重要的组成部分。

（二）提升信息共享水平，增进协同性

从“一行三会”到“一行两会”，目前我国金融业依旧采取分业监管模式，央行的作用发挥有限。同时，在监管过程中由于存在信息收集、识别和处理等方面的高成本，金融监管部门不可能掌握金融机构的所有真实信息。另外，分业监管体制本身又会使监管主体之间产生新的信息不对称。由于市场总是走在监管的前面，立法滞后、执行力度不够也是亟须解决的问题。要完善监管的模式，关键是建全信息共享制度，加强金融监管机构之间的协调合作，使得信息能够及时地在金融监管机构之间以及监管部门与金融机构之间的透明共享。

从世界各国的监管协调机制来看，由于各国经济发展的多样性以及不平衡，各国的金融制度、监管方式与政策措施均呈现多样性，因此金融监管协调与合作的方式也呈现多元化。目前，监管机构之间的协调合作机制通常有三个层次的安排：①由法律直接规定协调与合作的框架和安排，如美国、德国和韩国，或由法律做出原则性要求，如英国；②在机构之间签署谅解备忘录，对在法律中难以细化的协调、合作事宜，如具体的职责分工、信息的收集与交流以及工作机制等做出明确的规定，如英国、德国和澳大利亚；③在操作层面做出一系列安排，实际运作这一协调合作机制。

在操作层面的安排可以细分为如下三点：一是在管理层层面安排交叉参加对方理事会、董事会；二是建立协调委员会，定期召开协调会议，讨论与金融稳定和金融监管有关的重大问题，协调各项政策与业务；三是在业务上加强信息交流和政策协调，相互提供服务，联合进行检查，合作处理有问题的金融机构，以及通过工作人员的借调安排等形式来建立多方位的合作关系，并增进机构之间的合作（李成，2007）。(www.xing528.com)

从监管发展历程以及效果上看，1999年美国通过了《金融服务现代化法》，标志着美国进入了混业经营时代。该法案对新的监管框架和协调机制做出了如下规定：首先，美联储作为金融控股公司的伞形监管人，负责金融控股公司的综合监管，而金融控股公司下属各类公司的监管责任属于职能监管人。监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。其次，监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商。再次，各监管机构应遵守其他监管机构所属金融领域的法律，以减少潜在的冲突。最后，为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还建立起冲突解决机制。又如，英国在1997年对金融监管体制进行改革，原来由苏格兰银行等9家监管机构共同监管的集中统一的分业监管框架被新成立的超级金融监管机构——金融服务局取代，统一对银行、证券、保险等领域进行监管。金融服务局和英格兰银行建立了信息共享方面的制度安排，以保证所有与履行各方职责有关或可能有关的信息能得到全面和自由的共享。一方要尽量提供另一方所需要的有关信息，得到信息的一方要保证该信息只为履行其职责所用，而且除法律允许外，不得将信息转给第三方。信息的交换分为几个级别，在所有级别上，金融服务局和英格兰银行之间都有紧密和固定的联系。

美国和英国的实践取得了很好的成效，因此我国可以在立足自身具体情况的条件下，借鉴外国经验，加强金融监管机构之间的信息沟通和协调，使现有监管体制能够充分发挥效用，并在实施中继续探索更有效的监管制度创新。

（三）建立健全金融消费者保护机制

2008年的金融危机引发国际社会对金融消费者权益保护的立法改革。2011年3月，世界银行拟定了《金融消费者保护的良好经验建议（草稿）》，提出功能完善的金融消费者保护机制应包括“消费者自我保护能力的提升”。为增强全民的金融知识水平，我国应当制订一个广泛的金融教育计划，并由政府主管部门来负责实施。2010年20国集团领导人首尔峰会通过了《20国集团首尔峰会宣言》，各国同意增强金融消费者保护，并将此列为未来需要更多关注的议题。2011年10月，OECD响应G20财政部部长和中央银行行长会议关于建立金融服务领域的消费者保护原则的呼吁，发布了《金融消费者保护高水平原则》（简称《原则》）。《原则》提出：所有利益相关者应提升金融教育和素养，金融消费者应当能够轻松获得有关金融消费者保护、权利和责任的信息。

目前我国尚未就金融消费者权益保护制定专门法律，在消费者权益保护一般法下，对金融消费者的保护明显不足。因此，我国应借鉴金融危机后西方主要国家的做法，尽快制定金融消费者权益保护的特别法。我国可以通过对金融消费者的教育和培训、促进金融机构的合规性和自律性，从而形成多元化良性发展的制度结构。这种集自律监管、行业协会监管、消费者参与和法治监管于一体的新型制度结构将有效降低金融监管的成本。

（四）加强和国际监管组织的合作与交流

在制度建设和金融开放的过程中，为保障金融稳定，需要进一步加强对内外资金融机构的监管，包括加强对金融机构事前、事中、事后的检查，加大处罚违法行为的力度，促使国内外金融机构能更好地遵守我国的金融法律法规，为金融发展创造更好的市场秩序。同时，要积极推进国际监管领域的合作，如积极推动与境外金融监管机构之间保持正式的合作与交流；积极发展双边和多边监管合作关系；实现国际金融监管信息的有条件共享；对跨国金融机构实行国际统一监管；努力与国际证券监管委员会组织、国际保险监督官协会和巴塞尔银行监管委员会等国际组织开展合作，积极参与国际金融监管标准的研究和制定。