制裁国的制裁意愿和能力的偏差的优化方案

如上所述，为增加经济制裁中目标国的“脆弱性”以加强国际法执行的效果，可以使用二级制裁。除此以外，还有第二种方法，即建立多边制裁的国际机制，将更多国家纳入“制裁国”的阵营，而非任其成为“第三国”——“对于经济制裁而言，参与制裁的国家数量越多，对目标国造成的压力和影响就越大。尤其是随着经济全球化的发展，被制裁国获得经济资源的替代来源不断拓展，国际合作的程度对国际经济制裁的影响更加凸显”^[154]。布鲁金斯协会外交政策研究所所长理查德博士也认为，由于全球化在更大程度和范围对经济制裁的有效性产生了相当的影响，制裁的目标国拥有了更多潜在的供应商和市场，对于制裁方而言，争取更多的制裁实体才能使制裁可能发生效力——“取得多边支持成为保证经济制裁有效性的关键”^[155]。美国国际经济研究所主任助理提耶·李博士在考察美国单边制裁代价巨大却徒劳无功的现状以后指出：“如果可以选择的话，所有人都认为多边制裁比单边制裁更为可取。取得多边支持是保证经济制裁有效的关键。我们应该使用每一种方法，包括通过世界贸易组织和联合国以说服其他国家共同参与制裁行动。”^[156]国际机制的多边制裁将大量与目标国有经济往来的第三国纳入制裁国的行列，大大削减了目标国获得替代经济资源的机会，最终强化经济制裁的力度。但是，多边制裁的设想真的能够成行吗？

多边制裁本质上是制裁中的“国际合作”。前文所述的国际合作和共同遵守国际法的“协作性博弈”在多边制裁中同样存在。虽然所有参与制裁的国家都认同共同合作针对目标国进行制裁能够提高制裁的效力，但“‘惩罚者’需要支付惩罚成本，在生存优势上将弱于不参与惩罚的‘合作者’，这形成了新的‘搭便车’现象。那些不参与惩罚的‘合作者’会逐渐将‘惩罚者’排挤出去，使得‘欺骗者’获得发展机会，最终进入一个新的非合作性均衡”^[157]。又促使各国选择自己利益最大化的背弃策略，不予参加多边制裁。多边制裁的国际合作欲成功需要满足两个条件。其一，各参与者对制裁有统一意愿；其二，制裁者集体有能力对违法者实施惩罚。

首先，是否所有参与国家都有参与国际法执行的意愿？理查德博士认为，全球化和日益发展的经济一体化对于经济制裁的效果来说是一个坏消息。不但制裁的目标国在紧密依赖和广泛的国际市场中寻求可替代资源的能力大增，脆弱性极低，而且在经济利益至上的现代社会，越来越多的国家将经济利益置于国家利益和安全的首要地位。即使制裁国振臂高呼，也很少有第三国愿意放弃自己与目标国经济往来的利益而加入多边制裁的行列。^[158]比如，美国制裁伊拉克的行动虽然获得了联合国的授权，但并未获得广大盟友的支持。有些国家不但坚决反对，甚至利用美国和伊拉克关系交恶之机，大力发展与伊拉克的经贸关系，挤占美国在伊拉克原来的利益范围和市场份额。在西方国家对缅甸的经济制裁中，虽然美国和欧盟极力争取亚洲国家的支持，但是泰国作为缅甸最大的外资来源和最大出口国，新加坡作为缅甸主要公司金融服务的提供国，以及需要缅甸在能源安全方面给予支持的印度都没有附和美国与欧盟，而是继续保持与缅甸的经贸往来和外交关系。而日本作为美欧的西方盟友，在对缅甸的立场也与美欧有一定距离，它一直与缅甸保持了积极的经济往来，是缅甸最大的经济援助国，同时反对美国将缅甸问题提交联合国讨论。^[159]

除了经济利益的考量，“第三国”还会因为政治原因不愿意加入多边制裁的行列。比如上述美国、欧盟对在1988—2012年长达14年对缅甸制裁过程中，美国、欧盟意欲获得亚洲各国的支持。但是东盟并未加入对缅甸的国际制裁，甚至在1997年顶住美国和欧盟的压力，接纳缅甸为其成员国。除了顾及缅甸特殊的地理位置和保持地区整体性的需要，东盟在顺利推进东盟三个共同体建设的目标之下始终拒绝加入国际制裁，东盟还考虑到，国际社会的共同制裁固然可以促使缅甸军政府下台，但在其他政治力量无力取代军人掌控国内局势的情况下，军政府的垮台反而会使缅甸陷入四分五裂的内战局面，这是东盟不愿意看到的。为了防止这个有10个民族，100多个方言群的复杂国家变成亚洲的“前南斯拉夫”，东盟对国际制裁持反对态度，而愿意保持缅甸的军政府执政的状态。

除了经济和政治的顾虑致使第三国不愿意加入多边制裁的行列，有的情况之下，第三国甚至会站入被制裁国家的阵营，与后者共同抵制多边制裁。在联合国2004年对苏丹达尔富尔地区的武器禁运中，其本意要在苏丹全境之内进行全面武器禁运，但由于俄国的强烈反对，导致最后通过的1556号决议只在金戈威德的民兵组织和反政府武装之间适用武器禁运。这个禁运范围过于狭小，苏丹政府及其军队一直在对金戈威德人和其他民兵组织提供武器和物流支援。尽管2005年3月29日，安理会通过的1591号决议谴责了苏丹政府的这种行为，并成立监督武器禁运的委员会，要求“没有安理会达尔富尔委员会的事先批准，苏丹政府禁止向达尔富尔地区运送军事设备和物资”。但是，2007年，该委员会的专家小组继续发现，武器和弹药以及相关设施违反联合国制裁源源不断地输入达尔富尔。除了苏丹政府自己继续违法行为以外，联合国的数据显示，自2005年，俄国政府就一直向苏丹出口价值2100万美元的航空器和其他零件。虽然联合国专家组反复强调，联合国武器禁运必须强化，曾经遭到安理会否定的禁运必须扩及整个苏丹，但是由于“目标方的力量非常强大，并且至少受到两个安理会常任理事国的支持”，这些吁求，包括美国和英国积极倡导的石油禁运和禁飞区也由于支持者极其有限而束之高阁。^[160]

除了第三国由于各种原因背弃多边制裁的合作，即使是国际违法行为的受害国——它们本应是倡导多边执法行为较为积极的主体，也会因为各种自私的利益考量而背弃多边制裁。在1996年联合国针对苏丹的制裁中，联合国安理会对苏丹的制裁被批评为“雷声大，雨点小”，只通过对苏丹进行外交制裁的1054号决议中虽然勉强通过了对苏丹进行航空制裁的决议，却没有设定该措施的具体生效时间，导致其形同虚设；而经济制裁和武器禁运的决议最终遭弃，除了俄国反对以外，直接受害国埃及的强烈反对是重要原因。埃及作为受害国只希望通过制裁决议向苏丹施加国际舆论压力，而不想真正使其承受痛苦。其中的主要原因在于，作为接壤国，极其依赖尼罗河水资源的埃及不想跟位于尼罗河上游的苏丹关系交恶，也由于埃及惧怕武器禁运反而会导致苏丹内战的交战双方进一步激化而给自己带来沉重的难民负担。因此，即使遭到美国的强烈批评，“软弱”的埃及还是坚持对苏丹只进行象征性的外交制裁，而非实质性的经济制裁和武器禁运。^[161]对于国际违法行为，“有的国家希望对违法国家严厉一些，有的国家则希望只是形式上予以惩戒，这些因素都导致了国际制裁的渗水和削弱”^[162]。这是阿姆和比特·布尔在评价联合国安理会制裁时候的评语。虽然安理会根据《联合国宪章》第39条至第42条的制裁是国际法执行的重要形式，但对国际违法行为（对和平与安全的伤害和威胁）的裁决及其执行过程充斥着政治谈判和相互冲突以及泾渭相别的权力之间复杂的利益关系，它们导致制裁的标准经常模糊不清，而制裁的完成也经常宽松或者半途而废。无怪乎艾利克斯·瓦因斯指出：“联合国制裁成功的关键是联合国安理会的成员执行和监督制裁的政治意愿。”^[163]而这种齐心协力在229个各怀心思、各有私利的成员国之间要实现显然不够现实。多边制裁中“协作性博弈”的最终结果就是国际制裁决议的形同虚设和多边制裁效果的削弱。“由于制裁对目标国以外的第三国有很强的‘溢出效应’，这导致它们实际上很不愿意加入对目标国的集体制裁，即使在多边制裁中，也不大愿意对目标国实际上实施强制行动。给第三国造成的经济成本越高，制裁实施的‘溢出’的可能性就越大。这导致目标国有充分的机会迂回逃避制裁，最终削弱制裁方给他造成的压力。”^[164]实际上，只要国际制裁的实施成本最终落在单个国家肩上，是否参与多边制裁对于国家来说就是类似“囚徒困境”的利益-成本的衡量。在这里，共同执行国际法给国家带来的利益如果与国家个体的其他利益相冲突，国家将自然放弃共同执法而选择个体利益。对于联合国来说，召唤成员国共同执行某项国际法律制裁与其说要吹响正义的号角，不如说要对多边制裁中各国“参与”国际法执行与“不参与”国际法执行的各种利益与成本进行小心的平衡与斡旋。(www.xing528.com)

其次，即使所有成员国都愿意参与国际制裁机制，仍然存在由谁具体实施制裁的问题。不能否认，在目前的国际法发展阶段，国际法的司法权力出现了集中的趋势，但国际法执行所需要的暴力性权力依然分散在各国手中。多边制裁并非由某一中央权威机构代表各国行使权力，而是各国分别共同针对违法国实施执法权。那么，拥有更大执法权力的强国，在多边制裁中毫无疑问拥有更大发言权和更高的地位。多边制裁机制的成功必须倚赖于强国的支持。蔡斯在《新主权——国际条约的遵守》一书中批评道：为了有效，军事，特别是经济制裁必须获得强大国家的支持和参与。在实践中，如果不能获得美国的引导和支持，制裁行为很难成功。……美国的积极参与和领导是制裁的必要条件。这是唯一的可以使用大规模和长距离具有决定性作用军事力量的国家。它的承诺也具有决定性作用，它的政治意愿特别重要。^[165]当然，多边制裁必须仰赖于美国这样的强国，原因在于其强大的执法能力和对制裁成本强大的承受能力。但是，当强国成为多边制裁之成本的主要承担者，其对多边制裁当中所获利益的考量就必然侵蚀维护法律和正义的考量。只有某些特定国家从执行国际法中所获收益高于其所承担的制裁成本，此项多边制裁才值得其投入和实施。这导致了国际制裁机制的“选择性执法”。比如在应对伊拉克侵略科威特的国际违法行为中，美国的反应迅速而有力并在多边制裁中当仁不让地承担起领导角色；而在卢旺达的违反国际人道主义法的案件中，美国在没有直接利益且成功前景可质疑的情况下，并没有为国际法执行提供实质性的有力支持而导致国际违法行为的肆虐。国际法的执行，即使在多边机制之下，也因为过于依赖强国的支持和受制于强国的利益考量而失去了稳定性。

当然，随着法律文明的进步，即使美国这样在国际共同执法中举足轻重的国家，也越来越愿意在多边机制的框架之内实施制裁，并越来越重视其他国家的支持以增强其行动的合法性。“即使美国有单独采取军事或经济行动的能力，如果不能获得相当程度的国际同意，没有获得行动的合法性，这些措施的有效性会降低。”^[166]在1950—1953年的朝鲜战争中，美国在获得联合国安理会授权之后才跨越三八线。在1991年对伊拉克的战争中，美国对伊拉克入侵科威特行为的制裁，包括贸易禁运、海上封锁和武力使用都经过联合国安理会明确授权，而非单边行动。为了获得其他安理会成员国的支持，美国也做出了让步——伊拉克拒不执行安理会678号决议的情况下，美国本欲立刻使用武力。在其他安理会成员国的压力之下，美国同意将678号决议的履行期限延长至1991年1月15日，在1991年1月17日才发动“沙漠行动”。在多次针对国际违法行为的武力和非武力制裁中，联合国安理会都为美国的行动提供了“合法性”支持并敦促其他盟友支持它。

即便如此，多边制裁必须依靠强者的格局并未改变。美国这样的强国的支持依然是国际执法机制成功最为关键的因素。这意味着，那些美国不愿意制裁的违法国家可能逍遥法外，而美国有重大利益和重点盯防的违法国家又可能受到过于严厉的惩罚。这种“选择性执法”导致的国际执法机制的合法性缺陷，遭到“执行模式”的反对者的强烈批评。蔡斯说：“国际制裁的使用对于制裁者来说，成本太高——包括政治的、经济的、军事的成本——特别是它将导致严重的合法性问题。这是国际生活的体制性特点不管从实践中还是规则上所赋予的局限性。”^[167]

综上，多边制裁在其生效的两个层面——各国参与制裁的意愿和集体执行制裁的能力，都存在一定的偏差。在各国参与国际执法机制的意愿方面，“集体行动的困境”导致各国心猿意马，所有国家共同参与国际法执行的情况较少。在国际机制执行制裁的能力方面，多边制裁过于仰赖个别强国导致了国际法的“选择性”执行，这对国际法执行的合法性造成了很大的伤害。这两个层面上的偏差，其根源都在于国际执法机制中制裁权力的分散性分布。如果制裁权力垄断于某一权威性机构——比如安理会，由其代表各会员国统一表达国际制裁的意愿，也代表各会员国统一执行国际法，就不会出现多边制裁机制因为各方意愿不一导致执行力度受损，不会出现多边制裁过于倚重个别国家带来的“选择性”执法。那么，国际制裁机制就真正实现了“集中”制裁，而非目前所见的“国家集中，权力不集中”，“事务集中，执行不集中”。而这种权力“集中”的状态，在目前“平行结构”的国际社会的发展阶段无法实现；如蔡斯所指出的，国际生活的体制性特点所赋予的局限性导致了“执行模式”的根本性缺陷。