目标国承受能力的误差及优化建议

这涉及两个问题——目标国的主体偏差以及目标国承受制裁能力的偏差。

1.目标国主体偏差

“执行模式”运作的基本原理是向目标国施加足够高的超过违法收益的违法成本，以迫使违法国改变行为。以经济制裁为例，其运作机理是对目标国形成经济压力（贸易禁运、经济封锁、金融冻结），迫使受困于经济负担的民众由基层向国家上层和决策者施加政治压力以迫使后者改变政策。^[75]这种由目标国民众向决策层传输制裁压力的“传导机制”（Transmission Mechanism），其成功取决于“下层”所承受之制裁的压力向“上层”的成功传送，即民众所遭受的经济困难能够转化为决策者的政治成本——后者将因为人民生活困苦而难以连任、背负本国人权状况恶化的恶名、在国际社会遭受其他国家排斥而举步维艰，最终被迫修正国家行为。这种机制设计的心理基础是目标国决策者对其政治收益和损失的成本-收益分析。只有“上层”决策者因为经济制裁压力自下而上的传导而承担了政治成本，才会启动国家行为的修正。但是，目标国内各个阶层对于成本-收益指标的衡量不管在理论、实践还是伦理基础上都存在争议。^[76]不同阶层对于何为成本，何为收益的认知是不同的。比如，目标国政府可能不认为人民的生活困苦，甚而生命损害对它具有很大的价值，下层民众的坐困愁城也并非它政治上的灾难的成本支出，这种情况在非民选国家尤为严重。事实上，“执行模式”，不管是现代使用最为普遍的经济制裁，还是传统的武力制裁，对于目标国民众所遭受的伤害如何传导至上层决策者，触动哪个政治机关以转动目标国的国家机器修正违法行为是无解的。“就传导机制而言，要预测制裁机制在目标国所能够触动的国内政治动力是极其困难的。”^[77]它只是笼统地设想，对于目标国施加足够大的“成本”，使其人民受难，能够迫使政府停止违法行为。但在操作当中，这一设想带来两个问题。

首先，“传导机制”造成了巨大的“人道主义成本”。不管国际制裁机制的目标如何，其运作首先触动了目标国普通民众。不论是野蛮的武力制裁，还是为了避免武力制裁之野蛮而代之以行的经济制裁，^[78]都极易使已经在国际冲突中遭受巨大损失的目标国民众遭受更大的损失。1997年，联合国经济、社会、文化权利委员会在考察1996年《经济、社会、文化权利公约》的实施情况以后认为，制裁“往往对食品、药品保健供应造成严重的破坏，损害食品质量，妨害获得洁净饮用水，严重干扰基础健康与教育设施的运转，并且损害了人们的工作权利”，特别是，经济制裁对儿童、老人、患者、妇女以及平民中的其他弱势成员的基本人权造成严重的影响与伤害。意识到这些后果之后，安理会在做出制裁决议之时亦规定了人道主义豁免，以便基于人道主义目的允许基本货物与服务的流动。但是，这些例外做法并没有取得预期的效果。^[79]而在联合国2004年对苏丹的制裁中，联合国安理会依据第1564号决议，要求苏丹政府“采取措施”改善达尔富尔地区的安全局势并就此与非洲联盟进行全面合作，否则安理会将考虑对苏丹石油工业、苏丹政府或其成员采取制裁行动。苏丹人道主义事务国务部长优素福反应激烈并警告说，联合国就达尔富尔问题对苏丹实施制裁将导致整个苏丹社会“完全毁灭”——“对苏丹实施经济制裁，实际上意味着谴责整个社会，意味着这将要让整个社会走向完全毁灭。受到惩罚的是苏丹人民，而这不应该是联合国安理会的本意”^[80]。实际上，在联合国安理会实施国际法制裁最为频繁的20世纪90年代，也是国际社会对国际制裁批评最为激烈的时期。^[81]尤其是安理会针对1990年伊拉克侵略科威特而实施的长达十年的制裁，作为联合国历时最长，范围最广的国际法执行，^[82]给伊拉克带来的长达十年的人道主义危机引发了广泛的质疑和批评。伊拉克政府称：“今天，伊拉克人民面临着跟大规模杀伤性武器一样严重的巨大伤害。这已经导致我们100万人民的死亡，其中近半是儿童。不管是战时还是平时，这种针对伊拉克人民的种族灭绝都是国际法下应受惩罚的罪行。贸易禁运在伊拉克造成了众多严重违背人权的灾难，并且完全违背了国际人权公约第一条‘任何民族不得被剥夺自我维持之生存必须’的规则。”^[83]联合国前秘书长加利也承认：“制裁引起了道德方面的问题：将痛苦加诸目标国境内容易受害的群体。这是不是一种向政治领导人施加压力的合法手段，尤其是在这些领导人的行为不大可能受其百姓的苦难所影响的情况下？……制裁使人道主义机构的工作更为困难，与联合国的发展目标相抵触，并使目标国的生产能力遭受了长期的损害。”^[84]

其次，国际制裁对目标国引发的人道主义危机除了给其民众造成巨大灾难以外，对于国际法执行而言，也许更糟糕的在于，这样巨大的灾难和人道主义成本的产生并未使目标国决策者感受到痛苦而改变国家的违法行为。也就是说，目标国普通民众遭受的经济痛苦甚至生命和健康损失不能通过执行模式的“传导机制”传导至决策者而致其付出代价。“没有传导机制真正将普通民众的痛苦转化为（制裁国的）政治收益。”^[85]美国国家安全企业经理协会主席斯坦利·韦斯在评估美国对缅甸长达二十余年的制裁时就认为，美国长期推行的制裁和孤立政策，把苦难直接加诸缅甸民众，而对军政府影响很小，甚至使军政府更加自我封闭和拒绝改变。^[86]联合国前秘书长吴丹敏也指出，在遭受近二十年的贸易禁运和中止援助的经济制裁之后，缅甸将军的统治地位反而比以前任何时候都更为巩固。^[87]

戴维·莱克特兹安在分析国际法执行失败的原因（包括它所造成的人道主义成本、与国际法遵守南辕北辙的效果）时认为，国际法制裁能否成功取决于承受制裁的成本的到底是哪个群体？即被制裁主体的问题。^[88]“执行模式”的运行只有准确打击到目标国的决策者，才能扭转国家的行为。而“传导机制”的失败之处在于它往往无法实现外部强制从平民至决策层、自下而上的传导，经常出现被制裁对象的主体偏差。联合国前秘书长加利指出，制裁将痛苦加于目标国境内容易受害的群体，可能并非向政治领导人施加压力的合法手段，尤其在这些领导人行为不大可能受其百姓苦难所影响的情况下。^[89]强烈反对国际制裁的罗伯特·佩耶也认为，如果平民遭受的经济困难无法变成“选票”，“传导机制”根本不可能起作用。约翰·加尔通则称，国际制裁这种倚赖于成本-收益观念的机制“太幼稚了”。“它的传导机制根本不知道如何将民众的痛苦传导给决策者，将人民支付出去的成本转化为政治效益。”^[90]“国际制裁经常失败。它的传导机制根本无法触及实质上左右目标国行为的决策者。”^[91]而这一切，即“传导机制”容易出现主体偏差的原因，阿姆和比特·布尔认为——当然，约翰·加尔通也这么认为——是“执行模式”运行中“传导机制”本身的模糊性。“传导机制自己也很难预料将在目标国内引起怎样的政治效应。那些推崇国际制裁的人们也甚少研究制裁对目标国决策者的效果如何。”^[92]这种笼而统之的模糊设计，根据赫夫鲍尔、斯科特和艾略特的研究，不能说完全无效，大概三分之一的经济制裁是成功的。但绝大部分经济制裁的研究表明，它对被制裁国家改变行为的效果几乎为零。^[93]一种直接针对目标国平民的国际法执行方式，且不论人道主义成本巨大，也不论其引起的反效果，就效果的不稳定性，就足以使它成为国际社会所诟病的对国际违法行为力不从心的法律执行手段。

经历十年密集的国际制裁以后，自20世纪90年代后期，国际社会对国际法遵守“执行模式”的弊端开始广泛的讨论和反思。1998年和1999年，瑞士联邦对外经济事务办公室在瑞士因特拉肯分别召开两次会议研究金融制裁的针对性。1998年，英国国际发展部在伦敦召开会议研究制裁机制的精确化。德国外交部在1999年和2000年召开了两次会议讨论武器禁运和旅游制裁的针对性。2001年，美国布朗大学沃森国际研究中心在纽约召开研讨会探讨金融制裁的针对性以及更佳的执行方案……大量的会议和研究在探讨制裁更加直接和更具针对性的可能性，并提出了改良方案——“为解决国际制裁的弊端，联合国对自己的机制安排进行了新的设计和详细的执行计划，是为‘聪明制裁’”^[94]。它针对传统国际制裁的两大弊端，进行了两个维度上的改良。第一，在制裁机制中为“人道主义例外”设置更好的认定标准。诸如食品、药品这样的特殊产品不列入禁运清单，以保护受制裁国的妇女、儿童和老人免受制裁的伤害。同时严格监督制裁中的人道主义问题。第二，制裁措施只针对做出违反国际法决策的权力高层及其支持者个人，而不再笼统地针对整个国家。此两项措施旨在向国际违法行为的实际决策者施加最大压力，同时将无辜人群的压力降至最低。这是聪明制裁的精华和特别之处，也是它与传统制裁最大的区别，即前者直接将法律强制指向了目标国上层，而不像传统的国际法执行那样，将强制措施指向目标国下层。对“执行模式”运行中“传导机制”的回避和绕行，使“聪明制裁”同时绕过了传统制裁的两大弊端。

那么，“聪明制裁”有效吗？

首先，“人道主义例外”能否有效实行？在聪明制裁中，“人道主义例外”一般包括：第一，特定机构的例外；第二，特定项目的例外。^[95]“特定机构的例外”是指经认定的特定国际人权机构——诸如红十字会、红新月会这样的非政府组织，或者联合国难民事务高级专员（UNHCR）被允许作为例外在被制裁国家进行货物进口和从事其职务范围内的活动。这些组织可以在被制裁国救助普通民众并向他们提供必要的食物和药品，可以为当地居民提供基本的健康和教育服务。“特定产品的例外”是指特定产品，比如食品（特别是提供给儿童和其他弱势群体的食品）、净水装备、药品供应（包括基本药品和疫苗）免于检查的例外。尽管各方试图制定一份普遍适用的产品例外清单，但对于什么产品能够列入这样一份权威性清单还是有很大的争议。比如，一些主要食品高度依赖进口的国家必须规定“特定食品的例外”作为“人道主义例外”的基本内容，在另一些国家可能就不需要这样做。

这种情况带来“人道主义例外”执行中的第一个问题，即确认“人道主义例外”清单过于灵活所导致的国际腐败问题。由于没有事先规定纳入“人道主义例外”清单的产品和机构的标准，每一次确认此类产品和机构都需要国际组织的“审批”。“除了食品、医疗用品和教育物质可以直接进入被制裁国家以外，其他列入人道主义例外的产品在进入被制裁国之前必须经过严格的批准。同时关于这些人道主义物资的进口、运输、保险、支付也需要经过批准。”^[96]在各环节都需要行政官员逐项审批并缺乏第三方监督的情况下，“人道主义例外”的执行为持有审批权力的相关官员和人员进行权力寻租创造了条件。比如在1990年开始的联合国针对伊拉克的国际制裁中，为了缓解制裁对该国造成的人道主义灾难，联合国启动了有史以来最大规模的人道主义援助计划——“石油换食品”计划。自1996年开始，联合国允许伊拉克出口价值470亿美元的石油以购买食品、药品等人道主义物质；但在实施中发现，伊拉克出口石油和进口人道主义物质的贸易中，联合国秘书长安南的儿子科乔·安南卷入受贿丑闻。他任职的瑞士一家名为“克泰科纳”的石油公司，在联合国对伊拉克“石油换食品”计划开始之后通过科乔的关系，未经竞争获得了该计划一项合同，负责在伊拉克边境验收人道主义物资。科乔本人因此每个月从该公司获得2500美元的利益，且在他离职公司之后继续支取。^[97]在2004年英美联军对伊拉克政府文件进行清理时发现，主管“石油换食品”计划的联合国副秘书长塞万与270名有权以低价交易伊拉克石油的外国官员达成了一系列私下付款方案。在联合国实施“石油换食品”计划的账面上有高达100亿美元不知去向，出现亏空。^[98]实际上，任何缺乏规则和标准，监督不够充分以及审批过多，透明度不够的组织内部——包括国际组织内部，都会产生腐败。^[99]而腐败的、不公正的人道主义救助侵蚀了“人道主义例外”救助被制裁国平民的目的。本应流入被制裁国家的物资和资金流入人道主义救援者的私人账户或其他利害关系人之处，导致人道主义救助的失效。

“人道主义例外”执行的第二个问题是，用于减轻被制裁国家平民生活压力的物资和资金是否能够真正落实到民众身上？在一些缺乏民主监督的被制裁国家，用于救助平民的物资和资金往往流入政府官员和特权阶层手中而未用于救助国际制裁的直接受害者。在联合国1995年4月针对伊拉克进行人道主义救援的986号决议中，安理会开宗明义称：用于人道主义救济的物品必须公平分配给伊拉克全境各阶层的人民。^[100]但是伊拉克临管会顾问、英国商人汉基斯在2001年发现萨达姆政权并未把出口石油换得的资金用于购买伊拉克人民急需的粮食和物品之上，而是用于贿赂有关国家的政界和商界要人之上。根据英国《金融时报》和意大利《二十四小时太阳报》在2001年进行的一项调查，虽然联合国986号决议要求伊拉克全部的石油收入必须经过联合国秘书长代管的专门账户，该收入只能用于支付伊拉克进口的食品和药品。但萨达姆·侯赛因通过贿赂多国商界和政界要人，编织起复杂的国际人脉网络逃避联合国监管，将来自联合国“石油换食品”计划的数亿美元转用于其自己的目的——购买武器，贿赂国际组织的官员和维持奢侈的私人生活。“在石油配额分放和买卖中，通过转售、差价、回扣，少数享有特权的人从该项旨在减轻国际制裁对普通伊拉克人的影响的提案中赚取了数百万美元。”^[101]而深陷贫困和缺医少药的伊拉克平民并未从中获得利益。按照联合国986号决议的规定，允许伊拉克每半年出口价值20亿美元的石油，全部石油收入存放联合国秘书长代管的国际账户。其中30%用于战争赔偿，5%作为联合国在伊拉克的活动经费，15%分配给北方的库尔德省份，伊拉克政府只得到其中的23%，这部分资金不足以支付伊拉克人民急需的基本生活用品的价格。仅1996年年底，伊拉克就需要27亿美元进口食品。^[102]在如此匮乏的情况下，被制裁国政府在石油和食品贸易中的贪腐以及国际机制执行过程中的诸多缺陷，加剧了被制裁国家受害者的窘况，也消减了人道主义救助的宗旨，以至于深谙“人道主义例外”运行之道的联合国秘书长安南的高级顾问爱德华·莫蒂默批评称：国际制裁是一种极其迟钝的工具，它具有伤害许多它本不想伤害的人，同时为精明人提供赚钱机会的倾向。^[103]

不管是国际组织行政官员的腐败，还是被制裁国家决策层的贪污，都侵蚀了“人道主义例外”的效果——“人道主义援助应该不受任何政治倾向的影响，公正执行，唯一要考虑的只是受害者的需要和利益”。^[104]如果“人道主义例外”清单中的物资与财产由于政治力量的左右无法到达受害者的手中，其抵消国际制裁伤及无辜者的宗旨即落空了。

其次，针对目标国政治精英的个人制裁是否有效？个人制裁作为“聪明制裁”中与“人道主义例外”相辅相成的两翼之一，是对违法国家形成强制力的关键所在，也是聪明制裁之为“制裁”的关键所在。在这个部分，已经建立起三种类型的制裁——武器禁运、金融制裁、旅游制裁。^[105]它们都被认为可以增加制裁的有效性而不会引起不必要的人道主义成本。也就是说，它们都意在对目标国决策者个人形成强制力和压力，迫使他们改变国家决策，同时不伤及平民。对平民的人道主义“保护”和对国际违法行为决策者的“制裁”就这样“聪明”地统一在此制裁机制之下。这种“聪明”的设计中，通过对违法国决策者个人的强制以迫使违法国改变行为的机制隐含了这样一个前提，即国家是虚拟的实体，无伤痛感受也无法感知压力。在国家做出行为的时候，决策者个人即代表了国家。他们的感受即国家的感受。那么，对决策者个人的强制，也就是对国家的强制，决策者对国际违法行为所造成成本和其利益的权衡，也即国家对违法行为成本和利益的权衡。当决策者意识到违法行为的成本超过违法收益的时候，将摆布国家改变违法行为。怎样令决策者感受到违法行为的成本？最直接的方法是令其个人利益受损，遭受个人痛苦和不利益。因此，聪明制裁成功的关键是能否对决策者个人形成有效压力。这是聪明制裁对传统制裁的改革，也即对传统制裁“传导机制”下“隔靴搔痒”的改革。但是，国际制裁能否对违法国的政治精英形成这种直接的、鲜明的强制力？这是目前对聪明制裁争议最大的地方——“在我们努力建设人道主义例外机制的同时，紧随而至的聪明制裁的争议焦点集中在政治精英们被命中目标的可行性”^[106]。

（1）武器禁运

武器禁运大概是历史最为悠久的国际制裁方法之一，早在几千年前人们就知道剥夺违法国家的武器，以剥夺其伤害其他国家，特别是伤害平民的能力从而令其停止违法行为。武器禁运的种类很多，可以是完全的禁运、对武器生产和贸易的禁止、封锁军用物资或者对它们进行严苛的检查。武器禁运对于目标国政治精英有伤害吗？对此，科特莱特和洛佩兹提出了否定。他们认为武器禁运是失败的制裁——因为它那么频繁地使用却鲜有落实。至少有三个因素阻碍了联合国武器禁运的有效性：第一，过迟适用；第二，容易规避；第三，往往不会对其意欲制裁的对象形成有效的强制。^[107]

第一，武器禁运总是在冲突地区已经充斥各类武器和军火的时候姗姗来迟，对冲突中违法方的威慑力已经大大降低。在1994年的卢旺达案件中，1993年联合国驻卢旺达维持和平部队的指挥官达莱尔就向联合国报告卢旺达国内局势恶化，武装冲突可能演化为大规模种族屠杀的情势，请求联合国干预；但直至1994年5月，在卢旺达国内的胡图族已经开始对图西族进行大规模屠杀和种族清洗持续一个多月以后，联合国才通过918号决议，对卢旺达实施武器禁运和增派维持和平部队。在1998年科索沃危机中，早在1996年，阿尔巴尼亚族人组建的“科索沃解放军”就开始与塞尔维亚族人组成的塞尔维亚军队和南联盟军队发生了严重武装冲突，且发生了塞尔维亚警察部队对科索沃平民的武装暴行；但直至1998年3月，联合国安理会才通过对南联盟实施武器禁运“以抗议南联盟政府在科索沃所作所为”的1160号决议。不能否认，武器禁运或可阻却新武器在冲突地区的蔓延，使国际违法行为无以为继，但是且不论黑市军火商是否能够被武器禁运的制裁令禁足于违法国，对于国际违法行为已然造成的巨大灾难，滞后的武器禁运已经没有效果。

第二，武器禁运的执行要在漫长的边境线上进行，对此类贸易禁令的国际监督异常昂贵且期限很长。国际上流窜的军火走私商人可能对武器禁运大加欢迎，因为需要武器的被制裁方将通过各种渠道找到他们并愿意出高价向他们私下购买军火。地下武器贸易大概与武器禁运的历史同样悠久，大量军火走私贩非法交易的经验丰富且为了高额利润愿意与任何武器禁运的监督人员进行“道高一尺魔高一丈”的迂回和斗争。此外，武器禁运反而给地下武器贸易制造机会的一个地方是，安理会要求的武器禁运令必须特别指定被禁止进口的武器和军事装备。那些在战争中对平民最有杀伤力的轻小型武器就自动包含在安理会的武器禁运中，这导致大部分地下武器贸易都集中在轻小型武器和常规武器。^[108]2013年2月安理会通过的《国际武器贸易条约》草案所意欲约束的也是这部分，即约束常规武器的黑市贸易以加强武器禁运制度的有效性。但在安理会监管力量极其有限的情况下，《国际武器贸易条约》的实效性极其有限。它所禁止贸易的武器（主要是常规武器）依然通过黑市大量流入国际冲突的地区——尤其是非洲地区，继续给平民造成伤害，加剧武装冲突并抵消武器禁运的有效性。

第三，武器禁运往往不会对制裁国意欲针对的制裁对象形成有效的制裁力。很多武装冲突是政治关系的各方权力不平衡造成的。国际武器禁运由于必须适用于所有冲突各方，结果导致实际上对其中一方更为有利而加剧了原本已经失衡的权力关系的不平衡性。在2012年安理会针对叙利亚的武器禁运中，^[109]由于叙利亚政府军和叙利亚反对派本来在军事力量和武器装备上就相差很大，实施武器禁运意味着所有武器都被禁止进入叙利亚，这导致叙利亚反对派的武器装备在冲突中迅速消耗，在冲突中的劣势更加明显。而叙利亚政府本来就拥有强大的武装和丰富的武器来源途径，联合国的武器禁运并未遏制其通过军火走私和地下武器交易获得武装而在冲突中扩大优势。在2013年5月是否延长对叙利亚武器禁运的欧盟外长会议上，支持叙利亚反对派的英法就强烈要求解除武器禁运，以使他们可以在武器装备上更多援助叙利亚反对派，缓解其在冲突中的劣势并给予叙利亚政府更大的外部压力。^[110]此案中，本应成为武器禁运主要制裁目标的叙利亚政府军并未受到禁令的有效约束。实际上，国际武器禁运的打击目标往往是武装冲突中占据军事优势因而具有更大破坏力的一方，但这一方凭借更为强大的武器装备和资金优势可以通过黑市获取装备而绕过国际武器禁运的决议。在武器禁运的国际监管尚不成熟的情况下，这种现象更为普遍，导致国际武器禁运对制裁目标的偏离。

（2）金融制裁

传统的经济制裁一般是指“一个或多个国家引发的对另一个国家或其他国际集体的强迫性行为”，^[111]包括冻结和扣押被制裁国家在国外的资产、限制被制裁国外汇兑换，或者干扰其在国际金融市场的活动等金融性的制裁手段；也包括中止与被制裁国贸易条约、对被制裁国家的产品实施贸易限制等贸易性的制裁手段；还包括停止对被制裁国家财政援助、冻结对被制裁国提供的专项资金或贷款等财政性制裁手段。这些经济制裁针对“国家”，意在遏制其经济发展，在整个社会范围之内造成经济问题而对被制裁国广大企业、各利益集团、平民，当然也包括决策者造成经济上的压力。这种制裁方式极易引发被制裁国家平民的经济困难且对决策者无能为力，因而广受诟病而渐遭搁置。

相较于传统的经济制裁，“聪明制裁”直接将矛头指向目标国决策者个人的私人财产，比如在2013年11月至2014年3月的乌克兰冲突中，欧盟认为俄罗斯武力介入乌克兰局势和操纵克里米亚公投“公开挑衅国际法”，对其直接涉及克里米亚局势的120名到130名政治高官在欧盟的资产实施冻结，并称“如果俄罗斯不予理会，制裁将波及俄罗斯国家杜马的高层人士，最终将扩至级别更高的人士”。^[112]美国也在2014年3月3日称，如果俄罗斯不改变武装进入克里米亚的违法决定，美国将冻结俄罗斯一些军方指挥官员和国营金融机构的官员在美国的金融资产。^[113]这些制裁都具有典型的定向性，针对直接参与国际违法行为的决策者个人。其隐含的假设是，如果目标国的决策者私人权益受到侵害，他们会更加愿意遵守国际法规则。但事实证明，针对决策者个人及其家庭和支持者财产的金融制裁，包括冻结其银行存款，扣押其私人地产和流动资产，以及拒绝贷款等措施，执行的效果并不尽如人意。^[114]不论是追踪私人房产，查清私人账户，还是跟踪任何一个私人或其家庭的资金流动情况，在实践中都面临很多未知的问题，主要有以下两个方面：一方面，被制裁者个人的名单难以获得；另一方面，在制裁决策和执行之间的时间差使得被制裁者有充分的时间未雨绸缪和自保。

第一，传统观点认为，国际组织作出的经济制裁针对的是“国家”。如此设计的弊端，如上所述，容易造成目标国人道主义危机且容易导致与迫使违法国守法南辕北辙的反效果。但是，如此设计的利处在于，执行方便。国际经济制裁的执行只需要各成员国限制或断绝与被制裁“国家”的贸易往来，限制或断绝与被制裁“政府”的金融往来或者停止与其财政性合作。虽然直接承受经济压力的是被制裁国相关企业和平民，但强制力能迅速形成。而在“聪明制裁”之下，国际组织做出的经济制裁针对的是被制裁国决策者“个人”。国际组织如何确认个人所拥有的或直接间接控制的金融性财产？各国银行或金融性机构往往不愿意放弃保密性原则，向任何国际组织透露其客户信息；而在一些特别谨慎的离岸金融中心，比如开曼群岛和百慕大，很多国家的法律限制对私人房产进行调查。此外，客户使用冒名和假名进行银行业务以及中间人进行虚假操作也使得确认银行户头的真正所有者以及确认资金的真实来源变得极其复杂和困难。即使是制裁国家“单边”实施针对被制裁国个人的定点性金融制裁，要确认其个人资产也非常困难，遑论在国际机制的层面确认和寻找被制裁者个人的财产。“聪明制裁”固然有“定向性”的优点，但此优点要表现出来，准确“定点”目标方其实非常困难。在1989年，为了防止个人对金融性制裁的规避，西方七国首脑会议和欧盟的15个国家建立了反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）以在国内和国际两个层面上与洗钱犯罪进行斗争。FATF能够通过不定时发布洗钱调查中不予合作的国家名单，包括很多离岸金融中心的国家来对相关国家形成舆论性压力以促使其与国际组织合作，共同追踪洗钱者的账户信息。但是那些离岸金融中心和避税天堂的国家依然不愿意提供定点金融制裁的私人账户信息。国际组织对国家“点名批评”的策略对于确认国际金融活动中个人的资产收效甚微。

第二，制裁的“决策”到制裁的“实施”有一时间间隔，很方便被制裁的决策者个人安排偷逃资产和规避制裁。在安理会针对制裁决定进行冗长辩论之时，被制裁者个人就有充分的时间进行资产转移和逃避制裁——他们的房产可以更名，流动资产可以移至异国，资金可以汇兑出境。即使定点金融性制裁是由国家“单边”做出的，无须经过安理会这样在多边层面公开辩论的复杂程序，在政府决策透明度日益提高和获取政府信息日益便捷的现代社会，被制裁者个人提前获知政府决策并迅速作出反应也是便捷的。实际上，在“组织”——不论是国际组织还是政府组织，针对“个人”的金融性制裁的关系中，个人相较于组织而言，反应将更为迅速和灵敏。在2014年3月欧美就乌克兰冲突针对俄罗斯的“聪明制裁”中，美国政府的制裁决议尚未在议会批准，消息一经走漏，俄罗斯企业即闻风而动。俄罗斯银行巨头Sberbank和VTB、能源巨头Lukoil迅速将存款从与美国有业务联系的银行中撤出。在克里米亚公投后，为应对美国可能对俄罗斯企业进行的冻结资产等制裁，大批俄罗斯公司开始从西方银行撤离数百亿美元的资金。^[115]阿姆和比特·布尔指出，为了推进金融性“聪明制裁”的执行力，联合国安理会应该制定更为规范化和有效率的程序——制定一整套执行性的术语、定义和步骤，要求会员国必须将这套术语、定义和步骤纳入本国行政系统和司法体系，配合安理会决策以缩短制裁决策到实际执行的时间差。^[116]但在决策透明度高，获取政府信息方便的现代社会，被制裁者个人依然更加可能先于国际制裁而动。除非“聪明制裁”在执行中能解决速度问题，表现出其不意的“聪明”，否则无法解决时间差导致的制裁落空的问题。

（3）旅游制裁

一般认为旅游制裁有三种基本的形式。第一，旅游禁令——被制裁政权的领导人或其支持者被禁止进行国际交往和商务旅游。第二，空运禁令——限制或者禁止相关人员乘坐国际航班出入被制裁国家，并且禁止相关人员违反货物禁运，特别是武器禁运的规则。第三，一般性过境制裁——不管使用何种交通方式（航空、海运、火车或者汽车），限制或者禁止相关人员从制裁执行国领土通过或者暂时进入其境内。^[117]

旅游制裁经常与定点的金融制裁和武器制裁共同使用，打击违法国家的政治精英及其核心圈子。相比于金融制裁和武器禁运，旅游制裁可以说为“聪明制裁”量身定做，是典型的“聪明制裁”——它只针对制裁者个人，绝不引发人道主义问题。在2012年3月针对叙利亚的国际制裁中，欧盟针对叙利亚总统阿萨德的家庭成员实施了旅游制裁，禁止他们进入欧盟并且冻结他们在欧盟的财产。2013年年底开始的乌克兰危机中，欧美为了应对俄罗斯介入乌克兰局势对其实施了内容广泛的定点制裁，其中2014年2月欧盟宣布对俄罗斯和乌克兰亲俄的21位权贵实施了限制入境旅游以及从事交易的“禁游令”，美国开列的“禁游令”名单则有11位。在俄罗斯批准克里米亚并入俄罗斯之后，这个黑名单的个人名字拉长了。这对于热衷于在巴黎、伦敦、纽约旅游购物和度假的俄罗斯富有阶层而言，如BBC评论的，“在俄罗斯尾巴上蜇了一下”^[118]。

旅游制裁直接绕过“国家”和传统制裁的“传导机制”，将不遵守国际法的负担加诸被制裁国政治精英。个人旅游和商务出行的限制掐断了被制裁决策者个人进行商业往来、维持对外联系以及博得外来支持和同情的可能性。针对被制裁者亲友适用的护照限制以及类似措施则不但打击被制裁者的内部圈子，也破坏其外围关系。旅游制裁这些鲜明的定点性特点，使被制裁者个人所承担的违法成本尽可能直接和具有针对性。如此，旅游制裁似乎集“聪明制裁”的优点于一身——具有很强的定点性，它们“能”且“只能”针对被制裁政权的相关个人；不会引发人道主义成本，它们除了被制裁政权的领导人个体，不波及被制裁国家的平民。但是与资产冻结这样的定点金融制裁一样，旅游制裁在国际层面也面临执行困难。首先，谁应该被禁止旅游？对于被制裁群体的范围大小一直未有确定的意见。安理会决议往往要求旅游制裁必须针对违法国家的领导群体或者某个高级官员（比如军事领导人或者政府成员），或者要求旅游制裁必须针对违法国家的政府官员的亲友家庭的某些成人亲友，但对这些人员的确认标准和确认方法没有细则规定。比如，在对盘踞阿富汗的塔利班进行旅游制裁的过程中，制定计划的时候仅仅指明目标是“任何塔利班所有、租赁或者运行的航空器”。^[119]谁是塔利班？这实际上是一个模糊不清的表述。由于塔利班没有明确的界限和公认的名单，大部分塔利班的人员从来没有拍照记录，身份也从来不为国际所知，联合国制裁委员会根据联合国安理会1999年的1267号决议、2000年的1333号决议、2002年的1390号决议，专门编制基地组织制裁名单以确认“塔利班”成员。它对各国应该执行的与基地组织相关联个人或实体所受个人资产冻结、履行禁令和武器禁运的名单详细列出，包括了213名个人和61个实体。联合国制裁委员会政治事务司称，相比于此前的决议，这份名单使联合国的决议表述更加清楚，也更具针对性。^[120]但这只是无数旅游制裁的案例中极少数明确被制裁个体名单的特例，并未在国际实践中形成常例或出台黑名单确认的统一标准。(www.xing528.com)

其次，如何确认被制裁者身份？个人姓名和命名方法可以改动，同名、重名的情况非常普遍。在制裁国之间没有合作、相互提供被制裁者指纹或者相片的情况下，单单提交名单对于确认被制裁者身份是不够的。即使高调的被制裁领导人个人的真实信息可以获得，他们藏于幕后的家人信息的获取难度也非常大。即使被制裁者身份得以艰难确认，被定点制裁的个人还是有很多对策——持多份护照、使用伪装和假名、伪造护照和信用卡、逃避移民关卡、使用替身。制裁机构显然对被制裁者的真实下落以及他们的去向知之甚少。就算这样一张难以获取的具有可信性的黑名单最终准确获取，由于遍布全球的通信系统数不胜数而相关权威性机构往往效率低下，将其转达至适合的执行机构（比如海关和移民机构）也会有一定难度。

最后，如何监管禁令之下的旅游者？世界各国除了航空客运的监管能力较强以外，海关和陆路运输系统都缺乏训练有素的监管人员和适当的跟踪、沟通设备。不管是空运禁令中的货物还是旅游禁令和一般性过境制裁中的人员，逃避粗疏的旅游监管网络非常容易。如果国际旅游制裁的执行任务被不恰当地分配到第三世界国家，它们落后的技术能力和执行体制将加剧这些问题。此外，政治性因素也会影响旅游制裁的执行效率，比如对特定被制裁政府的同情会使制裁国家对禁令下的旅游者“放生”；比如在腐败问题丛生的国家，使用贿赂往往可以成功逃避国际遵法机制要求的旅游禁令。

综上，武器禁运、金融制裁和旅游制裁作为聪明制裁的三种基本方式，各有其弊端——武器禁运往往滞后于武装冲突，会与其意欲制裁的目标群体“擦身而过”，且在执行中对军火走私难以监管。金融制裁的缺陷包括在被制裁者名单难以确认，被制裁者易于逃避和适用对象有限。旅游制裁同样受困于被制裁者名单难以确认，被制裁者易于逃脱和各国监管能力不足的问题。在力图避免传统制裁人道主义成本大的弊端的同时，聪明制裁在执行方面又滋长新的弊端。作为定点打击目标国个人的制裁方式，聪明制裁始终要面对的是，当其更加聪明，将制裁的目标精确化的同时，也意味着其在确认目标，追踪目标和将制裁落实到所指定个人等这些技术性问题上面临着更加繁重的工作和沉重的成本。

由此引发的另一个问题是，除了上述执行中产生的技术性困难——确认被制裁者名单，跟踪被制裁者行程，追究被制裁者资产的去向等等，聪明制裁还需要处理诸多政治性困难——相较于传统制裁更加沉重的成本谁来承担？违法国家的被制裁者个人是否因为与制裁国家的良好关系得以免于制裁？联合国安理会的制裁决议是否触动某个成员国的利益而无法通行？这些在国际法执行的所有方式中都会出现的政治性困难，在聪明制裁中也会存在，并因为聪明制裁的精确性要求和对执法能力更加严苛的要求而更加突出。“聪明制裁最严重的问题不是来自建立和运行一个聪明制裁机制这样的技术性困难，而是来自这样做的政治性困难。尽管鉴于传统制裁的诸多失败经验，在聪明制裁到来的新时代，联合国在某种程度上已经攻克了这些难关。但聪明制裁有效执行所仰赖的执法能力和组织能力，负责执行的成员国依然缺乏。在这方面，尽管（传统制裁）已经有很多教训，但我们熟知的问题依然存在并因为聪明制裁机制的存在而更加恶化。”^[121]

在政治层面，聪明制裁至少面临着以下两个困难：其一，联合国与成员国无力或不愿承担聪明制裁的成本；其二，联合国体制的政治性导致聪明制裁的执行困难。

第一，聪明制裁“貌似”较之传统制裁更加便宜——它的范围较之传统制裁小得多。但更小的目标范围意味着“瞄准”的难度增加。不管在确认“人道主义例外”的名单，审核“人道主义例外”的资格，还是执行针对目标国被制裁个人的定点“射击”，都需要大量执法能力的投入。“聪明的制裁机制要求更多的行政能力来监督其效果，也需要更多的管理能力和技巧来执行和实施不同的部分和要素。在这方面，聪明制裁原则上跟任何类型的制裁机制是类似的。”^[122]同时，因为制裁的“聪明性”提高了对执行灵敏性和精准性的要求，对执行能力的要求其实更为苛刻。比如在定点的金融制裁中，各国银行对国际金融业务的熟知和强大的电脑操作能力对执行此类制裁就非常重要。这种专业性极高的国际法执行能力在国内法律体系之下尚且有待加强，国际机制一旦涉足这方面工作，只会困难更大。

除了金融制裁的执行受阻于专业技术性人才的缺乏以外，武器禁运和旅游制裁的执行还受阻于跟踪被制裁者所需的巨大成本。比如在国际军火走私中，藏于暗处的军火贩子在追逐利润的途中不会理会任何法律的阻挡和禁令；而国际制裁机制和各国政府对军火走私商人的行踪难测问题都无能为力。类似的问题在旅游制裁中也很突出。比如航空客运的旅游制裁，其被制裁者名单的核实相对方便，但旅游制裁的范围一旦超越航空客运，触及其他运输方式，执行的困难程度将直线上升，相关监管人员的配置难度和监管成本也会大幅上升；且不说核实某一运输线路上被制裁个人或者货物的名单非常困难，用于监控国际运输过程的相关设备——卫星和雷达监控室的建设，智能计算机数据，对空域、陆地、海洋范围更广的巡逻监测，在各类旅游线路上配置的监测人员，都将耗费大笔成本。

这么大笔成本谁来支付？由联合国自己承担是不现实的。联合国经费来源于会员国依据联合国大会分配的限额缴纳的会费；会员分摊的维持和平行动经费；以及会员国自愿捐助的资金。^[123]其资金主要依靠会员国的缴纳或捐助并依据会员国的强弱按比例分摊。这种经济大权掌握在旁人手里的窘境让联合国经常“为钱发愁”。尤其是美国作为联合国应缴纳会费最多的国家，在20世纪70年代随着大量发展中国家加入联合国严重影响其发言权之后，美国对缴纳联合国会费的态度由此前的“积极派”转为“消极派”。20世纪80年代开始，美国即以承担联合国会费比例过重等各种理由经常拖欠会费，导致联合国资金紧张。^[124]2013年，联合国分管管理事务的副秘书长高须幸雄指出，联合国常规预算十分紧张，截至2013年10月1日，可用现金550万美元，处于低水平。2013年，会员国拖欠常规会费达9.45亿美元，相当于联合国26亿美元常规预算的36%。美国等59个国家拖欠大量会费。^[125]在这种情况下，要联合国为执行昂贵的聪明制裁支付额外的成本是不现实的。“联合国系统在财政上已经入不敷出。任何会增加其财政负担的建议都是幼稚或者不恰当的。”

第二，安理会作为联合国最重要的权力机构，同时也是各国权力斗争和政治博弈的舞台。在其作出制裁决议的过程中，充斥着大量政治性操作和考量。可能有些案件中，安理会成员国的分歧严重，导致一些成员国投票反对或者对某决议投弃权票；可能有些案件中，各国立场的差异化和多元化又会在谈判中得以加强。在这些情况下，安理会常任理事国倾向于实现各国意见的统一性以增强制裁的合法性，因而愿意与安理会其他理事国就制裁决议的措辞和条款相互妥协以达成最大范围的共识。这样一种妥协的过程中，制裁条款和规则的明确和强制力往往要让步于各方都能接受的模棱两可和灵活性，最终达成的制裁决议往往水分很大，充斥词语的迷宫和含糊不清、无法执行的角落，其有效性自然也大打折扣。制裁决议理想的状态当然是含义清晰，用语明确，但其代价将是各理事国立场分歧导致的对其中若多条款的否决和退出，甚而导致决议无法达成。为了达成最终决议，将制裁付诸实现，深谙政治之道的各方牺牲了决议的明确性，同时也牺牲了制裁执行的清晰化和有效性。

导致制裁决议语焉不清的另一个重要原因，大卫·普特曼认为，是联合国成员国其实并非传统现实主义国际关系理论所假设的单一主体。其在安理会参与的决策程序应该视为一个“双层博弈”。任何代表成员国发言的政府必须同时考虑其立场在国内层面会引发的不同群体的选民的意见和反应。“在国内层面上，各个不同的利益群体为了实现自己的诉求，向政府施加压力以令其实施对自己更为有利的政策，政客在这些不同的群体之间纵横捭阖以张显自己的权力。在国际层面上，各国政府各尽所能，既要安抚国内各利益群体的诉求和压力，又要遏制外交关系中的负面因素。明智的中立的决策者应该对这两个层面的诉求都不偏不倚，兼采并举。其不同寻常的复杂性在于同一个决策，于其中一个层面是明智的，可能于另一个层面就是失策的。”^[126]这样一个跷跷板式的微妙的政治游戏中，为了响应国内选民的预期，政府代表在安理会中的立场往往要受制于国内民众的情绪，而非国际违法行为本身。这导致了一定程度上的国际民粹主义，即使采取制裁很明显是更为正确的决定，政府在安理会的立场也会显得拖泥带水。这样做的利益很大，特别在选举年，对于政府来说，赢得国内选举和选民的欢心要比政治上正确的有效的制裁机制更具吸引力。另一方面，在国际关系中的态度和立场也是不能疏忽的，决议依然应该达成。平衡两个层面关系的结果是在制裁决议的措辞上，各政府代表更愿意使用含糊其辞和不承担明确义务的语句——既不得罪国内利益群体，也不违背制裁的国际意愿，而避开斩钉截铁地制裁国际违法行为的要求。

对于参与制裁决议制定的各国政府而言，不管是在国际层面与其他国家协调，还是在国内层面与各利益群体妥协，都导致制裁决议的模糊性。这种模糊性极易被成员国所利用，在他们对制裁机制的执行意愿低的情况下，利用安理会决议的措辞不清回避责任，对执行制裁迂回躲闪，不予作为。

综上，除了技术性问题，聪明制裁在执行过程中还需要应对成本负担者和国际政治游戏的政治性困扰。如阿姆和比特·布尔所称，政治性困难是传统制裁在当下国际政治格局中执行同样需要面对的，但是由于聪明制裁的特点，这些政治性问题会在聪明制裁执行中得到强化。“聪明制裁需要大量财政的，政治的支持。执行有效的制裁是一个非常复杂和昂贵的工程。”^[127]

可以发现，在纠正传统制裁“目标国主体偏差”的问题的时候，聪明制裁进行了两翼的设计——“人道主义例外”和针对个人的定点制裁以增加国际法律制裁的有效性与合法性。但是如上所述，不管是“人道主义例外”还是针对个人的定点制裁，都面临技术性困难和政治性问题。技术性困难看似易于解决——建立更加细密和精确的监管系统，确定被制裁者个人名单并保证他们确实处于安理会制裁的网络之下。但是，执行所需要的巨大资金和对各成员国技术、情报支持的要求——比如必须提供被制裁者境外资产的情报，追踪军火走私商人的行踪，核定被禁止旅游的个人名单，在现有国际政治环境之下又是不可解决的。作为政治性国际组织的安理会没有如此强大的政治性或法律权威要求各成员国承担这方面的强制性义务，它依然要依靠各成员国的自愿合作——包括政治上的和财政上的合作来保证聪明制裁的有效执行。如果有一天，安理会有足够的权威命令其成员国提供足够的会费和信息；如果有一天，安理会有足够的权威摒绝政治游戏，达成清晰的制裁决议，聪明制裁的技术性困难和政治性困难将会得到很大的缓解，但这一切目前都是不可能的任务。技术性困难源于政治性困难，而政治性困难的无解又反过来导致了技术性困难的无解。阿姆和比特·布尔如此评论聪明制裁——“聪明制裁的实施情况并不如人意。它看似在逻辑上很合理，也具有政治上的吸引力，但由于大量内在的操作性问题和安理会政治程序的复杂性，这一机制其实很难建立和操作”^[128]。

综上，依据“执行模式”的机理，向国际法的违法国施加制裁，令其实施违法行为的成本高于收益，改变“协作性博弈”的报偿结构，可以引导博弈者进入共同遵法的轨道。制裁运行所倚赖的“传导机制”自身设计的模糊性导致国际法强制往往偏离法律执行的“靶心”——应该为国际违法行为负责的目标国决策者往往“逍遥法外”，而无辜的目标国民众实际上承受了外部强制。国际法执行中目标国的人道主义灾难和法律执行的无效性问题困扰传统的国际制裁机制。为了克服传统国际法制裁的缺陷，聪明制裁对这两个问题进行了有针对性的改革——绕过“传导机制”，将目标国决策者直接作为强制对象，并实施更为明确的人道主义救助制度以减轻目标国民众可能遭受的压力。尽管聪明制裁在执行中亦有其技术性困难和政治性困难，导致效果差强人意。“在联合国实施聪明制裁的案件中，除了利比亚以外，其他案件的效果都不尽如人意。”^[129]但作为国际法执行手段的改进和新兴制度，其对“执行模式”在目标精确度方面的提高，依然意义重大。正如大卫·莱克特兹安所指出的，现阶段对“聪明制裁”的效果盖棺定论为时过早，鉴于“聪明制裁”目前的效果不佳就过早抛弃它也是不成熟的。^[130]更多的实践，更为成熟的配套机制建设，将有助于聪明制裁走得更远，也有助于国际法执行更加有效。

2.目标国承受制裁之强度偏差

对于“执行模式”的效果而言，除了制裁的目标方准确以外，目标方承受之制裁的强度必须足够大，致使其违法成本超过违法收益，才能扭转“协作性博弈”的报偿结构。但这种强度不仅仅，或者说，主要不是指制裁的绝对强度，而是指制裁的相对强度，也即制裁强度相对目标国的承受能力而言的高低大小。如果目标国对于制裁国的经济依赖程度很深，制裁国的贸易禁运或者经济封锁对其造成的痛苦和违法成本就高；反之，如果目标国与制裁国经济往来甚少，或者目标国的经济对制裁国依赖度低，那么制裁国即使数额巨大的经济打击其实不会对后者造成令其痛苦而欲改变行为的负担。“国际经济制裁的目的就是通过限制经济往来给对方造成经济痛苦。如果矛盾双方没有任何直接经济联系，则经济制裁很难给目标国造成经济困难，遑论达到令其改变政策的目的了。”^[131]在对缅甸的国际制裁中，由于缅甸基本上是自给自足的自然经济，与西方国家的经济交往规模甚小，使得该国在承受国际制裁的能力方面比一般发展中国家大得多。^[132]罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈把这种其他国家经济政策变化将导致该国付出巨大代价和遭受损失的状态，称为“敏感性”的相互依赖。^[133]对制裁国经济依赖较深，以至于制裁国一旦施加经济制裁就会遭受巨大损失的目标国，我们可以称之为在相互依赖中较为“敏感”的国家。他们承受之经济制裁的强度相对来说是比较大的，“执行模式”的效果也将更加明显。

另一方面，即使目标国承受经济制裁的敏感性较大，如果它们从第三国获得替代性经济资源的能力较强，其抵制经济制裁的能力也将大为提高。基欧汉和约瑟夫·奈把这类受到其他国家政策变化影响，但能迅速调整或者为调整所付出代价较小的国家称为“不脆弱”。^[134]“不脆弱”的国家，即使对经济制裁“敏感”，由于他们转而获得替代性资源的能力强，因而能够从第三国的经济往来中获得利益用于弥补制裁国所造成的损失，抚平被施与的经济痛苦。这样“敏感”却“不脆弱”的国家承受经济制裁的强度相对来说是比较小的，经济制裁的效果也为目标国的“不脆弱”所消减。1980年，卡特政府宣布对苏联实行粮食禁运作为对苏联侵略阿富汗的制裁。当时苏联正经历粮食减产，美国政府认为粮食禁运会对苏联形成有效的制裁。但是数字显示，虽然1980—1981年度美国对苏联的粮食出口比1979—1980年度下降了720万吨，但同时阿根廷和加拿大对苏联的粮食出口分别增加了610万吨和340万吨。美国的粮食禁运并没有收到明显效果。^[135]1995年当克林顿政府中断所有美国公司及海外分公司与伊朗之石油交易的时候，伊朗政府并未以此为惧，伊朗总统拉夫桑贾尼说，世界需要能源，美国根本不可能把伊朗撵出国际石油市场，最大的输家不会是伊朗，而是美国。^[136]石油投资很快被伊朗授予其他非美国公司的竞争者，^[137]它从美国制裁中遭受的损失，很快从其他国家的经济往来中获得了弥补，美国制裁的效果被伊朗的“不脆弱性”抵消了。

从伊朗抵制美国制裁的案件中可以发现，如果经济制裁只针对目标国，而不针对第三国，即使目标国对制裁国的压力“敏感”，它依然可以从第三国的经济往来中获得利益补偿，抵消国际制裁剥夺其利益所造成的经济损失的效果。也就是说，国际制裁实际上并没有使目标国遭受利益的“丧失”，而只是将目标国本欲从制裁国处获得利益，转而向第三国寻求。经济制裁在制裁国、目标国和第三国之间进行了利益的“转移”，而非利益的“剥夺”。正如伊朗所说的，这种情况下，受损失的不会是目标国或第三国，而是制裁国。唯一丧失了经济利益的是它。

经济制裁实际上在制裁国、目标国之间形成了利益的重新分配，也在制裁国、第三国之间进行了利益的重新分配。只有在两个维度的利益分配中都无法获得利益的目标国，才能真正受到经济制裁的打击和实现制裁的效果。也就是说，在与制裁国的相互权力对比中，目标国必须同时“敏感”和“脆弱”，既被剥夺制裁国而来的利益，又无法在第三国往来中获得补偿，才能真正丧失其国际经济往来中的利益，承受国际制裁所施加的损失和违法成本。

这种既能剥夺目标国从制裁国处所获收益，又能剥夺目标国从第三国处所获利益的制裁机制，在相互联系频繁和相互依赖紧密的现代社会，几乎不可能实现。认为全球化削弱了经济制裁效力的理查德·哈斯博士认为，全球化加剧了世界经济一体化的特征，这在更大程度和范围上对经济制裁的有效性产生了相当不利的影响。被制裁国拥有更多潜在的供应商和市场，他们对付和转嫁经济制裁危机的弹性大大提高了，获取商品供应的来源和出口商品的市场也历史性地扩大了。这种情况下，经济制裁是毫无实际意义的。^[138]跟基欧汉和奈一样，理查德·哈斯博士也认为，“脆弱性”相互依赖中，目标国对权力的运用要比“敏感性”相互依赖中，目标国对权力的运用更加能够有力地抵制经济制裁的效果，甚至使其完全落空。^[139]李晨阳先生指出，即使在缅甸这样较为封闭的国家，面对西方制裁的时候，也能很快找到其他合作伙伴；在接受美国制裁的2007—2008年度，其进出口贸易额达到创纪录的90亿美元，且有数十亿美元的顺差。它的贸易伙伴来自泰国、印度、新加坡和中国这些邻国，大大抵消了西方国家制裁造成的损失。^[140]加上如上文述，缅甸与西方国家经济往来甚少，对后者的贸易依赖度不高，其对西方制裁并“不敏感”。这样既“不敏感”，也“不脆弱”的小国，抵御国际制裁的能力很强，也导致国际制裁的效果不好。在经过长达14年制裁之后，2012年，美国终于成为最后一个解除对缅甸制裁的经济体。^[141]

为了增加目标国在经济制裁中的“脆弱性”，^[142]一种办法是像美国这样频繁使用单边制裁的国家，为了避免制裁的效果被目标国与第三国的贸易往来“干扰”，制定大量具有域外效力的制裁法令，将制裁的触角伸向第三国。比如1996年2月，由于古巴空军击落两架美国私人飞机导致机上四位美国人丧生，严重违反国际航空法，美国加大了对古巴的报复性制裁措施。此外，克林顿政府通过赫尔姆斯-伯顿法，禁止其他国家在美国销售古巴产品，禁止向与古巴有贸易往来和投资活动的其他国家经理、股东及其家属发送入美签证等等。^[143]1996年7月，美国众议院又通过旨在加强对伊朗和利比亚制裁的达马托法，规定美国总统必须对在一年时间内投资4000万美元以上开发伊朗和利比亚石油、天然气的外国公司或者违反联合国对利比亚实施禁运的公司实施六种制裁措施中的两项。这六种制裁措施包括：禁止该公司向美国出口产品和参加项目投标，禁止美联邦政府部门向该公司购买任何物品及提供任何服务，禁止任何美国金融公司向该公司提供1000万美元以上贷款，禁止美国协助出口银行向该公司提供任何金融援助以及禁止其成为美国政府债券的交易商。这两部域外经济制裁的法令被认为是20世纪90年代以来美国域外经济制裁最为极端的表现，仅欧洲和美洲就有1000多家公司受到影响，涉及范围之广，程度之深，前所未有。^[144]

赫尔姆斯-伯顿法和达马托法这样的二级制裁（连锁制裁），^[145]其目的在于增强目标国的“脆弱性”，阻止目标国将制裁中丧失的利益从第三国的贸易往来中获得补偿，从而增强国际制裁的效力。但是，域外经济制裁引起了这么几个问题：

第一，域外经济制裁的合法性问题。国际法规定的各国行使司法管辖权的基本原则是属地原则，即“各国对其领土以及境内一切人与物，有行使管辖之权”，这是由国际法承认各国对本国领土之有效控制所决定的。基于对各国“国家身份”的承认，国际法也承认国家对具有本国国籍之公民的管辖权，即依据国籍行使的属人管辖权。属地和属人原则是国际法规定的国家行使管辖权的主要依据。^[146]虽然后来发展起保护性管辖权和普遍性管辖权，允许各国针对非本国公民在本国境外的行为行使一定的域外管辖，但是它们涉及的必须是“侵犯本国重大权利”的违法行为，或者国际法公认的犯罪行为，且不能与该行为发生地国家的属地管辖权相冲突。^[147]美国在二级制裁中针对第三国与目标国贸易往来而对第三国实施的制裁，在国际法上既不属于保护性管辖所要求的侵害美国重大利益，也不满足普遍性管辖所要求的属于国际法上公认的犯罪行为，其合法性是有问题的。以《赫尔姆斯-伯顿法》为例，在它生效之后，美洲国家组织立刻公布了《美洲内务司法委员会审查〈赫尔姆斯-伯顿法〉涉及国际法原则的意见》作为回应：国际法确立国内立法和司法管辖的基本前提根植于属地管辖原则之中。属地管辖原则的例外情况包括：（1）当某一境外发生的行为与一国主权权力之间存在重大联系的情况下，该国可以对其管辖。（2）当某一境外发生的行为能对一国境内产生直接、重大、可预见的后果时，该国可以合理方式管辖。《赫尔姆斯-伯顿法》所涉及的第三国国民在境外的交易行为既不存在与美国主权权力之间的重大联系，也不会对美国境内产生直接和重大的后果，并未满足国际法所确立的域外管辖的原则。^[148]美国本土学者费尔雷也认为，外国人在外国的交易行为与外国国家之间的联系较之于美国之间的联系更加紧密。像《赫尔姆斯-伯顿法》规定，当第三国公司在古巴投资的时候，如果动用了美籍古巴人在古巴革命之时被征收的财产，美籍古巴人或其他美国公民有权在美国法院起诉第三国公司。第三国公司在外国“交易”美国被征收财产对美国国内不会产生有直接因果关系的“后果”，将司法权延伸至这类行为，“《赫尔姆斯-伯顿法》对第三国国民在美国境外行为的管辖有根本性的法律缺陷”^[149]。

第二，具有合法性缺陷的二级制裁自然会引起目标国以外第三国的强烈反弹。在美国出台《赫尔姆斯-伯顿法》后不到三个月，1996年8月9日，加拿大立刻通过了《外国域外措施法案：为抵消美国〈赫尔姆斯-伯顿法〉所作的修正案》，其中规定：加拿大反对抵触或削弱以属地原则为基础对同一行为行使管辖权的过程中制定法律或政策的做法。欧盟于1996年11月22日也通过了《防止第三国立法的域外效果及其实施行为的法规》，其中规定：一个第三国制定的某些法律，旨在调整在欧盟成员国管辖范围内的自然人和法人的活动。这类法律法规的域外适用违反了国际法并阻碍了自由贸易和资本自由流动的实现。禁止欧盟公民服从美国法院的各类传令，不承认美国法院的判决，如果适用美国法导致欧盟公民损失的，欧盟公民可以在欧盟成员国法院起诉索赔。^[150]在1982年美国对苏联天然气管道的制裁中，美国不仅禁止美国公司对苏联提供与管道建设相关的机械设备，还禁止获得美国技术许可的第三国公司参与该项目，甚至要求他们取消已经签署的合同。^[151]这种做法遭到已经与苏联签订天然气合作合同的欧共体的强烈抗议，认为美国的单边制裁违反了国际法规定的司法管辖的基本原则——属地原则。^[152]法国总理皮埃尔·莫鲁瓦在1982年1月28日率先表态：在波兰事件中，美国没有权利要求西欧国家采取对于它们来说会带来严重社会和经济问题的制裁措施。1982年6月，欧共体外交部长委员会对美国立法提出抗议，认为这“违反了国际法基本原则”，“将不为共同体成员国法院所承认”。^[153]

综上，从制裁对象的角度出发，“执行模式”的效果取决于制裁对象的准确性和制裁强度的充分性。传统的国际法执行在这两个问题上分别面临一些缺陷——在制裁对象的准确性方面，传统“执行模式”的“传导机制”往往失效致使制裁对象偏差，损耗了国际法制裁的效果。虽然“聪明制裁”力图在目标的准确性方面作出改良，但也面临由于其不够成熟而带来的技术性和政治性困难。在制裁强度的充分性方面，“执行模式”过去只针对国际违法行为的责任国实施制裁，其强度受制于目标国自身对制裁的“不敏感”以及目标国在经济全球化的密切联系中寻找替代资源的“不脆弱”。虽然“二级制裁”意图通过扩大国际执法对象的范围而加强目标国的脆弱性以增强制裁的相对强度，但“二级制裁”作为单边执法措施也面临合法性缺陷以及易引发第三国抵制的政治性缺陷。作为新型的国际执法措施，“聪明制裁”和“二级制裁”意图缩小制裁的目标范围，加大制裁的相对强度，更加注重国际法制裁的“压强”，而非单纯增加国际法制裁的“压力”，其最终目的都是更加有效地提高目标国的违法成本，扭转“协作性博弈”的报偿结构，解决国际法律遵守中个体利益与集体利益的冲突问题。