国际法的执行方法与策略

我们在国内社会中所见的由“政府”作为的法律执行，是法律发展到成熟和稳定阶段呈现的特点。在国际社会，“政府”的缺位使得国际法执行呈现出一些独特性：

第一，国际社会中，公权力机关的缺失导致国际法执行主要依托受害国或其相关的国家集团，而非如国内法执行依托于稳定的公权力机关和制度化的设置。受到侵害的国家自己对违法行为做出裁判，自助执行正义和法律。“到目前为止，国际法仍然缺乏一个完全组织化和有效的法律保障体系。对国际法上的违反义务行为所能够采取的制裁基本上仍然限于这样一个阶段，即国际法上承认的自助以及联合国对未经许可的侵略行为、内战以及大规模侵害人权的行为进行干涉的尝试。”^[54]这种自助的国际法执行在国际层面表现为国家间的报复、战争、相互冲突以及实力的互搏。在此过程中，政治实力的对比决定了争端解决的结果和法律执行的可能性——如果受害的国家缺少执行法律所需要的足够“权力”，就无法实现正义。这使国际法的执行呈现强烈的政治色彩和不稳定性，国际法因而也被认为是一种原始和幼稚的法律形态。“国际法亦为强制秩序，就此而言，其与国内法并无二致。但国际不法行为的特殊后果乃是报复与战争。之所以如此，乃是由于国际法迄今仍为一种原始法律秩序，仍停止在国内法早已完成之发展阶段。其远未趋于集中——国际社会远未形成依照分工原则适用与创制规范之职的机关，也无法像国内法一般由专门机关司职执行，而只能由受害国自身对责任国采取一般国际法之制裁——报复与战争。”^[55]这种原始的国际法自助执行的状态进入20世纪之后得到了国际机制的控制和监督，但在公权力机关缺失的国际社会，倚赖于私力救济依然是国际法实现的基本途径。“虽然国际组织参与国际法实施具有重要意义，但需要指出的是，国家对国际法的自我遵守和适用仍然构成国际法实施的主要形式。”^[56]

第二，国家兼任法官和警察，同时承担司法和执法职能，是国际法实施^[57]的基本特点。国内法中司法和执法的机关与职能分离独立，在国际法领域尚未出现。这可以视为国际法原始性的又一表现，因为作为案件事实和曲直判断者的司法机关和运用行政权力对违法者进行处罚和强制的行政执法机关分离分立与相互对立，是保证案件公正解决的组织基础。这种为了争端更加公正解决而进行的制度安排和组织设置是目前国际法无力进行的。当然，进入20世纪，国际法实施逐步摆脱国家自助，进入制度化的层面。国际法司法和执法职能也逐步出现由国家个体移转至国际组织的趋势，但两者的分野在国际组织中依然不清晰。有的时候，国际司法机构与执法者相互分离，比如国际刑事法院只有权裁判，执法权依然属于各成员国。有的时候，国际司法机构和执法机构又有重合，比如联合国安理会既有权裁断对国际和平与安全之危害的情势，理论上也有权执行自己作出的裁断。这种司法和执法机构分野模糊的特点和国内法那种清晰、稳定和易于分辨性形成了鲜明的对比。——“在国内法律这样高度发达的制度中，为了法律秩序的生命，社会建立起复杂的组织规则。代表整个社会共同体的中央机构负责实施任何法律制度所共有的三大职能——制定法律、法律裁判和法律执行。与此相反，在国际共同体中，没有哪一个国家或者国家集团能够拥有一种永久性权力以便将自己的意志强加于整个国际共同体。诚然，在某些情况下两个或两个以上的国际社会成员建立起军事或者政治同盟，或者利益结合体，但是没有深化为永久性的权力结构。构成国际共同体的国家之间的关系很大程度上仍然是横向的。这种横向结构的主要后果是，组织规则处于十分低级的水平。在国际共同体中，既不存在有关设立履行上述三大职能的特殊机构之规则，也没有把这些职能授予国际共同体中任何特定单位或成员。所有三大‘职能’的履行是分散化的。”^[58]这种“职能”的分散化源于国际法立法、司法和执法“权力”的分散化，也导致我们在看待国际法实施现象的时候并不明确区分其司法和执法环节。比如，国际争端解决机制的强化被认为是现代国际法，特别是“冷战”后国际法发展的一大特点，“如果说后‘冷战’时期不是一个创造规范的黄金时代的话，那它是一个国际法实施的黄金时期”^[59]。但是这里的“强化”并非国际法“执行”的强化，而是国际法“司法”职能的强化——管辖权的强制性替代了任择性，国际司法裁判的强制效力替代了自愿遵守，甚而，第二次世界大战结束以后，特别是“冷战”结束以后，出现“国际司法机构扩散”的现象，整个国际司法表现出国际司法机构数量上的激增和国际组织司法权力的强化。它是国际法实施得到强化的表现，但仅是国际法实施中“司法”环节的强化，而非“执法”环节的强化。国际法“执行”依然是分散的。(www.xing528.com)

在“国际社会组织化”^[60]趋势日益明显的今天，纵使越来越多的国家事务转移至国际组织，呈现出国家权力日趋集中的现象，但法律执行所要求的、向某个国家施加负担和痛苦，强迫其服从国际法之意志的强制性权力并未集中和转移至国际组织。“执行模式”之下迫使国家遵守法律所必需的“权力”依然分散于国家个体。当然，这些分散的权力越来越受到国际组织的监督和制约，但并不意味着它们发生了向国际组织的集中。不集中和自助依然是国际法执行的基本特点。这与国际司法权力的强化和集中是不同的。在论述联合国制裁问题的时候，温树斌先生认为，联合国制裁是集中化的国际法执行机制，这种集中化既应当体现在制裁的决定权上，也应该表现在制裁的实施权上。安理会对“和平之威胁、和平之破坏和侵略行为”的断定，以及对非武力措施或武力措施的建议或决定，为国际社会判断国际法的是非曲直提供了一个可以信赖的标准和一致行动的基础，在很大程度上避免了会员国各自为政的局面。但是在实施环节，制裁的集中化特点并未表现出来。迄今为止，联合国尚无法采取真正属于自己的行动，而只能委托给有能力和有意愿的会员国或区域组织来完成。^[61]克拉拉·波特拉在说明这一问题的时候指出：联合国制裁的执行面临碎片化的危险。一方面，基于国家主权的限制，在联合国层面无法对成员国执行法律作出统一规定；另一方面，各成员国的规定之间无法获得协调，只能通过框架立法或者个案审查的方式在国内执行。这不仅存在时间延迟，同时也导致各国执行结果的不一致，给联合国制裁的有效性带来了巨大挑战。^[62]依此观点，联合国安理会集中行使的并非执行权，而是司法权，它提供危害国际和平与安全之情势和曲直的权威信息和裁判，但并不具备执行裁判的能力。严格意义上，安理会并非执法机制，而是司法机制。这是我们在认识国际法执行中要注意的。

由此，与国内法的执行对比，国际法执行呈现出两个特点：第一，以自助执行为主；第二，作为法律实施的两个环节，国际法的执法和司法在国际法领域并无清晰的界线。诚然，国际法实施呈现出强化的趋势，那是国际司法职能强化和国际司法权力向国际组织渐趋集中的结果，国际执法职能由于国际执法“权力”的分散，依然是分散和非机制化的。