“设区的市法规审批指导”调研研讨会，是依托全国人大常委会法制工作委员会委托课题《省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析》（协议编号：FGW20）召开的调研式座谈研讨会，东部9个省份20多个设区的市的立法工作者到会支持、畅谈一线感受。由此，此全程记录客观全面、内容饱满地呈现了《立法法》修改四年以来的市法规审批指导最新的一线实践感受，将之作为课题阶段性成果分享于此。本书“立法动态”部分的“设区的市地方性法规审批指导”专栏中的许迎华、杨慎红、刘立可的三篇文章，正是在会议发言内容基础上扩充润色完善而成，为避免内容重复，三位的发言在此全程记录中仅以提纲缩略呈现。
会议信息
时间：2019年7月5日（星期五）9：00-18：00
浙江省法制研究所
浙江大学光华法学院
整理过程
本会议全程记录在专业速录员速录基础上，经课题组成员初步校对后发送与会发言人进行校对确认。收到部分发言人校对反馈后，课题组成员进一步校对统稿，遂成此版。此版全程记录未经所有与会发言人逐一校对确认反馈。
全程记录课题组校对人
王友健，浙江大学光华法学院宪法学与行政法学博士研究生。
开幕式暨课题情况介绍
主持人：郑磊
郑磊：各位立法工作者、立法研究者，第二届之江立法论坛暨“设区的市法规审批指导”调研研讨会，现在开始。
请允许我代表课题组和主办方，对各位的到来表示感谢和欢迎。这次会议在全国人大法工委的指导下，受到东部各省、各设区的市人大立法工作者的大力支持，从东北黑龙江到华南广东，来自9个省20多个设区的市的省市两级法委、工委立法工作者，以及全国各地学者专家的支持。
请允许我简单介绍一下主席台就座的各位嘉宾，以及来自省外的部分与会代表，他们是：浙江省人大法制委员会主任委员丁祖年，浙江大学光华法学院副院长、浙江立法研究院执行院长郑春燕，全国人大法工委研究室处长胡健，全国人大常委会法工委研究室任才峰；来自各省的嘉宾中，有吉林省人大法制委员会主任委员孙首锋，黑龙江省人大常委会法工委副主任温颖，江西省人大常委会法工委副主任杨润华。
时间关系，我们不一一介绍各位嘉宾。
下面，我们有请丁祖年主任致辞！
致辞人：丁祖年浙江省人大法制委员会主任委员、浙江省宪法与地方立法研究会会长
丁祖年：胡健处长特意从北京远道赶来，专程对浙江省会议和活动进行指导。今天的活动也是托胡健处长的特别关照，对浙江的厚爱，给我们一个重要的任务，对设区的市立法问题进行专项研究。
浙江省作为经济发展走在全国前列的省份，也是改革开放的先行地，中国革命红船起航地和习近平中国特色社会主义思想的重要萌发地之一，很多方面都是在习近平总书记当年在浙江工作期间的带领下，走在全国前列。浙江省地方立法也同样走在全国前列，制定了许多在全国领先的法规，创造了许多先进的立法工作机制方法。浙江除了立法实践走在前列，也要为国家的立法研究和制度完善做出贡献。全国人大法工委一直对浙江高度关注，所以在很多方面都给予了重要的支持，直接指导，这也是我们的荣幸。
这次座谈会能够顺利召开，我也代表省人大法制委、法工委对此表示祝贺。同时，也对来出席本次活动的兄弟省市人大的领导和同行远道而来，提供你们宝贵的建议和智慧，表示衷心的感谢。
我们昨天刚刚开了一个宪法与地方立法研究会议，换届选举，昨天大家都已经议到，浙江省立法研究要立好标杆，着眼于全国视角，进一步提高研究的水平。今天的内容也是研究会论坛之一，体现出研究会的新气象。
设区的市立法是我国立法体系里非常重要的组成部分，特别在2015年全国人大通过修改《立法法》正式确认全面赋予所有设区的市立法权后，设区的市已经开始履行这方面责任了。从目前来看，这方面立法应该说呈现了非常可喜的景象。这个景象表现在两个方面，一个是立法数量上已有一大批法规成果，在引领推动保障当地的改革、发展、稳定和解决当地人民群众普遍关注的问题方面，初步显示出它特有的作用，这也是党中央作出这样一个重大改革的初衷。另一个是设区的市的立法特有的工作机制已初步形成，省人大常委会审查批准的日趋制度化规范化。但是，设区的市的立法中也遇到了许多问题，例如立法事项的理解和把握、立法精准化精细化精干化的问题、对立法同质化雷同化现象的认识问题、省人大常委会审查批准制度的性质和规范问题、设区的市立法权完整性保障问题，等等。所以现在开展这方面研究是非常及时和必要的，既是实践的需要，也是立法理论完善深化的需要。这次研究的题目非常有针对性、及时性，非常有价值。
我衷心希望与会同志能够畅所欲言，把你们的成果、建议、智慧提供出来，为下一步这方面研究成果进一步提升，特别是将全国人大交办我们的课题尽可能做到最好的水准，做出应有贡献。
最后，预祝论坛圆满成功，预祝大家在杭州生活愉快，工作顺利。
我就讲到这儿，谢谢！
主持人：感谢丁主任的致辞，接下来有请郑春燕教授代表主办方致辞。
致辞人：郑春燕浙江大学光华法学院副院长、浙江（浙江大学）立法研究院执行院长
郑春燕：谢谢各位嘉宾，各位领导，浙大光华法学院在社会各界的关心和支持下，近几年来取得了长足的发展和进步。最近的2019年QS世界大学学科排名，法学院已经进入世界百强法学院。按照境内的排序来看，目前是属于境内前五的位置。
法学院在周院长的领导下取得这些成绩的同时，我们一直在思考，浙大法学院还能在哪些领域再取得一些新的突破。刚好当时的省人大常委会党组王书记非常关心立法相关研究推进。于是在和浙江大学主要领导讨论的情况下，我们于2018年2月成立了浙江立法研究院，浙江大学立法研究院，两块牌子一套人马合作办公。
我们成立浙江立法研究院主要的宗旨有两项：一是紧密服务于地方立法。在前期的工作当中，我们的主要服务对象是浙江省人大常委会的立法项目。目前，每年都会有浙江省人大常委会提供当年度重点研究的立法项目议题。我们也在丁主任大力支持下和省哲社规划办公室联合发出了每年不少于5项的省部级地方立法专项课题。在这些课题的研究支持下，我们现在为浙江省“最多跑一次”改革，为《浙江省家庭教育条例》，以及农村集体土地使用权流转机制设计等地方性法规的出台，贡献了立法研究院平台上的学者和实务界代表们的力量和智慧。同时，立法研究院成立以来，也希望带着浙江的经验能够走向全国，所以我们一直期盼能有机会为全国的立法及全国立法研究贡献力量。目前涉足的包括《行政处罚法》的修订，《行政复议法》的修订，以及《民法典》的编纂。特别要介绍一下，《民法典》编纂，全国人大常委会法工委民法室主任多次带队到浙江大学光华法学院，听取关于《民法典》编纂的学界声音和意见。我们期待从地方立法当中提炼出来的智慧，为全国立法质量提升贡献浙江的力量。也特别感谢全国人大常委会法工委、全国人大常委会法工委研究室把“设区的市法规审批指导”这项课题研究，交给浙江省人大常委会，浙江省人大常委会又信赖浙江立法研究院和浙大立法研究院，因此我们请一直在这方面有所研究的郑磊老师领衔了课题的研究。在他们精心的指导下，我们前期做过一次专项调研，现在又邀请到来自全国范围内的学者和人大系统领导，一起就这个课题的研究汇集相关见解。
我们期待接下来的立法研究院工作能够突破目前所有省级课题，或者自主设计的课题主要是省内学者领衔的状态，请今天来到现场的专家学者，有空没空都来参与，希望大家能更多支持浙江立法研究院以及浙大立法研究院将来的工作。今天在场的还有浙江省各设区市一级的人大常委会法工委领导们，他们也有很多地方立法项目需要学界的参与，需要学界的支持。
我的发言就到这里，希望今天研讨会能够得出成果，谢谢。
主持人：感谢两位致辞人。第二届之江立法论坛有一个重要而专列的主题，就是围绕全国人大常委会法工委委托的“设区的市法规审批指导”课题，专门举行集中式的调研研讨会。
接下来，我们进入关于课题情况的介绍阶段。首先请全国人大常委会法工委研究室胡健处长介绍一下课题的情况。
课题情况介绍：胡健全国人大常委会法工委研究室处长
胡健：首先只能代表我个人感谢浙江人大常委会法工委，感谢浙江大学光华法学院对这次会议大力支持和周到的组织安排。同时特别感谢所有立法人、立法工作者从祖国各地赶到美丽的西子湖畔，共同讨论一个非常重要，同时也是所有立法工作者十分关注的问题。
刚才郑老师大致介绍了课题的背景，我多讲几句课题相关的情况，然后就课题有关想法再向大家汇报。
第一个方面是和大家汇报一下，这些年全国人大常委会，特别全国人大常委会法工委在立法研究中的一些考虑和动向。2019年7月3日，“中国人民代表大会制度理论”研究会召开了年会和换届，栗战书委员长出席了这次会议并发表重要讲话，特别强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧跟时代步伐，回应时代要求，增强人大制度理论研究的实践性和时代性。
应该说从十三届全国人大一次会议以来，本届全国人大常委会高度重视人大制度的理论研究，立法的理论研究。栗战书委员长在不同场合都强调要加强立法、宪法等方面的理论研究和储备，讲好人大故事、宪法故事和立法故事。大家也知道分管全国人大常委会法工委的第一副委员长王晨，前段时间也担任了中国法学会会长，充分体现了要把法学研究和立法理论实务相结合的重要动向。特别是王晨副委员长所联系的中国法学会各个研究会，当中他只选择了一家研究会，就是中国立法学研究会，也充分体现了全国人大常委会领导同志对立法研究的重视。法工委这些年的立法工作应该讲也出现了一些新特点，数量是越来越多，节奏是越来越快，难度也是越来越大。为了跟得上新的形势、新的任务、新的要求，按照常委会领导要求必须使立法的理论研究紧紧跟上。
法工委目前主要采取三种途径来加强立法理论方面的研究，为最新立法工作服务：
1.法工委由沈春耀主任亲自倡导，法工委内部工作人员自主对有关问题进行研究。2018年，我们法工委以改革开放40年立法成就的回顾和研究为大的主题，列出了20多个子课题，由法工委自己的工作人员开展研究，在全委范围内进行交流。最近法律出版社也出版了这本书，《我国改革开放40年立法成就概述》，这是自主研究的情况。而且法工委也要求每年初定出了立法理论研究计划，法工委各个室从不同的方面，民法、刑法、行政法，结合热点问题进行研究。7月3日，法工委刚刚开了第一次交流会，许安标副主任专门就法工委内部推动这项工作作出了明确的要求。今年，我们对于行政处罚制度、行政许可制度，对于合宪性审查问题、备案审查工作，对于设区市法规，对于新中国70周年立法回顾和展望都进行了专题的安排，这是法工委内部的研究情况。
2.委托研究。按照常委会领导要求，本届法工委花了很多精力、大力支持立法理论研究，法工委的立法经费还是比较紧张。今年法工委委务会决定拿出立法经费的10%，专题资助重大课题的研究。其中今年列出了四大项目的委托课题，第一项和具体立法工作有关的是《公司法》修改，分别委托清华大学、中国政法大学和中国人民大学有关教授领衔，就《公司法》修改当中重大问题进行研究。我们研究室今年列出了三个重大课题，其中一项就是省级人大常委会审查指导设区的市法规这个课题。除了这项课题之外，还有关于国家区域协调发展战略的法制保障，还有人工智能和大数据立法研究。
我想把刚才提的两项向大家做一个报告，一个是关于国家区域协调发展战略的法制保障，这个课题涉及京津冀发展战略，长三角一体化，还涉及粤港澳大湾区。分别委托了南开大学法学院、上海社科院法学所和中山大学法学院展开研究，目前也在有条不紊地进行当中。关于省级人大常委会审查指导设区市法规这个课题，应该说从全国人大常委会领导同志到法工委具体的领导，包括下面工作人员，也都非常关注这个课题。因为从2015年修改《立法法》，全面赋予所有设区市立法权以来，应该说在各省级人大，省、自治区人大、常委会推动下，设区市的立法工作交出了一份非常亮丽的成绩单。也为地方治理，充分调动地方的积极性和主动性，解决地方经济社会发展当中的重大问题，发挥了非常重要的作用。
但随之而来在审查批准过程当中也出现了一些新的情况和问题，比如说程序如何进行设置，提前介入应该在什么阶段，合法性审查的标准如何来进行确定，各方面都有一些不同的意见。另外，按照《立法法》的规定，四个月之内进行审批。从我们现在所了解的情况来看，超越四个月批准期限的为数不少，所以说需要研究的问题很多，我们就设置了这么一个重大的课题。这个课题影响面应该说是非常广，各省区都在关注这个问题。为了把这个课题的质量做得更好，我们经过领导同意，把这个课题分成东、中、西部三个子课题，分别委托了东部地区法学重镇，浙江大学光华法学院，中部地区委托给了湖南的中南大学法学院，西部地区委托给了西安交大法学院，共同来开展研究。特别强调，要请浙江省人大法工委、湖南省人大法工委和陕西省人大法工委，加强和这三个委托单位的联系、沟通，共同做好这样一个课题，达到委员长提出的增强立法理论研究实践性的重要目的。
3.法工委这几年立法理论研究还有一个很重要的渠道，就是中共中央宣传部成立的国家高端智库。国家高端智库有20多家智库的成员单位，特别是法工委研究室作为国家高端智库的理事单位，可以对外委托一些课题研究。今年结合立法工作的需要，法工委有13项具体的课题委托给了中宣部国家高端智库，分别安排不同的科研院所对这些重要问题进行研究。其中，研究室委托的一项课题是将互联网、大数据和人工智能融入立法工作，推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率。这一委托项目目前由中共中央党校、中国政法大学和西南政法大学来承办，也将在今年10月份、11月份左右召开专门的论坛。希望这一系列活动能得到在座各位，特别要得到丁祖年主任和郑院长、郑磊老师的大力支持。也希望通过这一系列理论研究工作，能够推动立法工作，实现习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上，对立法工作提出的新的要求，那就是加快立法步伐，推动重点领域立法，不断提高立法的质量和效率。我是结合法工委，特别全国人大常委会立法理论研究的情况向大家作一个初步的报告。
第二个方面，我个人对于这个课题有一些不成熟的想法。
今年是一个很特殊的年份，今年是赋予省级人大地方立法权40年。1979年6月修改《地方组织法》，赋予了省级人大地方立法权，这应该说是我国立法体制一次深刻的变动。大家也知道改革开放前，我国的立法权高度集中在中央，特别是集中在全国人大及其常委会手中。当时省一级也没有设立常委会，更没有立法权。赋予省级人大立法权，应该来讲是一个重大的立法体制变动。另外，在这40年当中的重大体制变动就是2015年修改《立法法》，赋予所有设区市地方立法权，从较大的市到所有设区市，这应该又是一次重大立法体制变动。40年当中，这两次重大立法体制变动应该说是对立法体制的完善，对充分调动地方积极性和主动性，落实《宪法》所规定的提高地方积极性和主动性的原则，同时为地方治理提供明确的制度依据，都应该发挥重要的作用。
2015年的这次变动赋予设区的市立法权以来，据我们所了解，新获地方立法权的地方立法主体一共274个。最新的数据少了一个，因为2019年2月份山东省莱芜市撤销，合并到了山东省的省会济南市。新增的设区市立法主体目前是273个。这273个主体当中，只有一个地方还没有确定可以行使地方立法权，就是西藏的那曲，西藏那曲撤区设市也是去年的事情，还没有获得立法权。另外据我们了解，还有几个地方没有制定地方性法规，分别是海南的三沙，西藏的山南、那曲，以及云南的三个自治州。除了这几个地方之外，绝大多数设区市都已经开始在行使地方立法权，制定出一大批富有地方特色的地方性法规。同时也在不断完善立法的体制机制，都制定出台了相应地方立法条例，也推动了设区市立法工作取得新的成绩。同时，积累了非常多、非常好的经验。
设区市的立法工作应该从两个层面来看，第一个层面，和省级人大有非常密切的关系。我们现在归纳，今年是确立省级立法权40年，省级立法机构在整个国家立法体制当中起着承上启下，协调左右的重要地位。承上，指的是落实国家法律规定，制定实施性地方法规，确保国家法制统一。启下，指的是现在所有省和自治区还承担着指导设区市立法的重要职责。所谓协调左右，就是贯彻落实国家区域协调发展战略，特别是京津冀、长三角和粤港澳大湾区的国家战略。各个省份也加强和周边省份的沟通联系协同，通过地方立法协同来解决跨流域、跨行政区划的生态环境保护等问题，同时促进共同关注、共同关心的事项解决，应该说省级人大常委会所承担的责任非常重大。因此，在设区市法规审批指导过程当中，省级立法机构也是处于非常核心的地位。
对设区的市而言要发挥积极性和主动性，省一级要加强审查指导，这几年也积累了非常多的经验。我想通过今天的研讨，特别是通过郑磊老师设计了一个非常详尽、完善的调查问卷和讨论的提纲，详细梳理了省级人大审查批准设区市过程中的方方面面。特别恳请在座各位立法工作前辈和同事们，能够畅所欲言，贡献大家的智慧，帮助课题形成更加完善的成果。
最后，我们也是希望通过这个课题的研究形成一些具有指导意义的、具有推动意义的规范性文件出来。这样的话，也对于省人大审查指导设区市法规，和设区的市根据省里和国家的要求行使好地方立法权，提供一个更加明确的、更加准确的依据。感谢大家百忙之中专门到杭州参加这个会，也特别期待今天的会能够形成思想上的碰撞，结出丰硕的成果。
谢谢。
主持人（郑磊）：好的，谢谢介绍。接着委托方全国人大常委会法工委两位同志关于课题的介绍，作为课题主持人，我就会议的缘起、会议的形式等事宜，向大家报告一些想法。
课题情况介绍：郑磊课题主持人
首先，感谢全国人大常委会法工委的信任，把这个课题委托给浙江省人大常委会，委托给浙大光华法学院、浙江立法研究院，也感谢这些单位对我本人的信任，由我来牵头、主持课题，向大家学习，提炼大家的经验。当然，也非常感谢来自各省的诸多立法工作者、研究者，虽然我做人大研究，通过授课形式、研讨会论证会形式，经常和全国各省各级人大同志有交流，但一次同时能够见到如此多来自各省市的人大同志，非常荣幸。
课题的全称是《省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析》，如题目所呈现，课题内容应该分为两大板块三个层次。
两大板块的话，一个是审批；另外是随着设区市扩容立法之后，审批不够，需要进一步延伸全过程中重点环节的指导发挥作用。这是两个板块。
三个层次的话，一来，总结40年的地方立法，尤其是1987年第一批设区的市获批、30多年较大的市立法，以及2015年设区的市扩容立法4年多以来，已有的经验；二来，同时也提炼问题；三来，更重要的是，提出系统的对策性分析与机制建构。这个课题并不是希望我们做一个天马行空式的理论思辨，而是就各位已有经验进行提炼，有非常明确的对策性研究指向，或者说实践调研面向，因此，调研很重要、很基础。
然而，这个课题又有两个关键的时间点：根据委托方要求，12月底时，课题成果能够基本呈现出来；9月份，抓住每年全国地方立法工作座谈会的机会，能够提交一个初步的成果，在座谈会上供大家拍砖。
本来，应该是我带着课题组成员，挨个拜访大家求教经验，估计时间来不及，因此，我们想了一个偷懒的想法，请大家来到杭州，我们进行一次集中式、一网打尽的调研，于是，就有了这次研讨会，非常感谢大家的支持。
虽然看到大家参会很荣幸，但调研研讨会这个会怎么开，是个问题。在座各位学者开过很多研讨会，但如此形式的会议，就我本人来说是第一次。这个课题法工委分东、中、西三个板块委托，今天的研讨会是以东部八九个省份为主的片会。会议主题本身应该已经非常具体，到会的同志这么多，我们需要避免这一天就一个具体话题的探讨流于泛泛介绍、简单重复。
说得形象一点，把大家请来，贡献大家的高见，贡献各地的经验。胡健处长刚才也介绍了，我们在议程后面附了一个座谈提纲，在第6页，是在之前初步学习各地经验基础上，以问卷方式进行了梳理，梳理了4大板块、7个方面、43个问题。会议上把问卷提纲简列出来作为这次座谈提纲。围绕这个提纲，建议各位发言人介绍经验的同时，就某些方面，甚至某个方面，结合本省实践，丰富运用事例，有观点、有事例地进行发言。各单元的主持引导人、提问与谈人、自由讨论人，多多在这个过程中发挥穿针引线作用。主持人不仅是主持，还是引导人；评议人，不仅仅是评议，期待更多发挥提问与谈的作用，把发言人在具体方面意犹未尽、意犹未详的地方发掘出来。
座谈提纲详细的依托，是后面所附的调查问卷，这个调查问卷事先发给各位，目前已经收到十多份非常详细的问卷反馈。如果有进一步的反馈，欢迎各位继续提供。我甚至在想，还没有同委托方商量过，是不是以适当形式把这些问卷，如果必要的话可以把作者与单位处理为匿名方式，吸收到课题成果附录里，呈送全国人大法工委领导同志决策参考。
基于这些考虑和前期这些工作，我们以座谈形式举行了今天这次调研研讨会。所谓座谈会，如果范围小的话，议程上发言人都可以不逐一列出了，大家一个个挨着讲下来就好；为了讨论效率和效果，咱们还是简单列了一个议程。当然，发言人远远不限于列在议程里的这些同志，我们各轮座谈会里都专门列了一个环节，请没有来得及发言的同志、需要进一步补充发言的同志继续讨论发言，主持人在主持引导中也欢迎一同贡献高见。
如果一天的交流时间仍然有限，意犹未尽的内容，仍可以在多种衍生平台继续交流。例如，会议材料第31页，作为这次会议的另一个主办方——浙江省法制研究所，也是我们浙大法学院在立法研究方面各类合作平台之一，每年出版年刊《立法前沿》，我们可以基于“设区的市法规审批指导”话题专门组织一个专题，欢迎大家把研讨会上的精彩发言以及未尽思考，向我们赐稿。
同时，为了讨论更好地进行，我们还设了会议群，会议两个层面并线进行：一方面在会场上讨论，语言上未尽的地方、用文字发言传递更准确的，甚至素材资料，可以直接在会议群里共享，以便更好更充分地交流，以便课题组更好求教于大家。
好，这是关于会议缘起与形式事宜向各位报告的内容。接下来，我们直接进入第一单元的交流。
第一单元
主持引导人：林彦上海交通大学教务处副处长、教授
林彦：有请孙主任、温主任、杨主任上台讨论。
第一单元正式开始，非常感谢浙江大学光华法学院，还有浙江立法研究院的邀请，特别是郑磊教授的邀请。我是课题组的成员之一，他当时联系我，我觉得这个课题非常有意义，非常渴望加入到这个队伍当中一起去学习和研究。
确实设区市立法权的赋予，就像胡健处长提到，对于地方治理能力的提升和法治建设，特别是立法体系的完善，具有重大的意义。在这个过程当中，这项工作除了以上这些作用之外，对于设区市本身人民代表大会制度的完善，获得立法权之后的赋能也非常明显。与此同时，对于省级人大常委会而言，除了要发挥自己在立法过程当中的作用，为整个法治建设以及立法体系的完善贡献自己力量外，它增加了一个新的职能，或者说立法指导、立法监督职能会比以前担子更重。因此，我们非常荣幸能够请到吉林省、黑龙江省和江西省三个省的法工委领导畅谈这方面经验。
我了解到这三个省份当中，吉林省是一次性的授权，黑龙江和江西是分两批授权。这个体现了地方特色，不同的具体情况。我自己也有一些私心，请三位主任分享经验的时候，除了郑磊教授提供的长长问卷外，我特别感兴趣的有以下几个方面，如果有时间的话也可以给予一些指导。
比如说：在审批过程当中，实际上一个很重要的事情，就是各地立法能力问题。四年之后，我们反思审批的过程，有没有一些值得其他省市，乃至全国人大常委会关注的情况？如何评价立法能力，以及向后看各个地方立法能力，跟它所表现出来真正立法能力之间有没有落差？我自己也注意到，2015年之后，通过省级人大常委会提交给全国人大常委会法工委的有关设区市立法权的一些询问答复不少，大概七八个方面。比如涉及气候资源开发利用，还有市场中介组织的立法等等。
这个程序或者这个请示告诉我们，省级人大监督指导设区市的人大开展立法工作时还是非常谨慎，它并没有把自己当作一个终审的机构，因为《立法法》上也没有要求它一定要向全国人大常委会请示。非常有意思，特别是如何理解城乡建设和管理，非常重要的不确定性法律概念时，一些省份除了自己给出答案外，还会请示全国人大常委会。不知道你们三位有没有碰到这个情况，你们有没有请示，而不是一锤定音做决定？
另外，总的来看，总结四年多经验，给设区市立法赋能过程中，它达到了哪些非常行之有效的效果，同时存在哪些问题和困惑。
首先有请孙首锋主任。
孙首峰吉林省人大法制委员会主任委员
孙首锋：特别荣幸作这个发言，主持人的问题很具体，我发言中有所涉及，一些具体问题单独联系，共同探讨都可以。
作为一个立法人，我非常珍惜参加今天会议的机会。作为一个与会人员，我特别珍惜可以有8分钟发言时间。
我主要汇报四个方面的问题。
一、对这项课题的感受。我感到对设区的市法规审批指导进行研讨十分必要。
一是基于党中央强调建设法治中国，立法过程，包括审批设区市地方性法规，也必须坚持法治思维和法治方式。我希望通过这次研讨，特别是后续工作，全国人大法工委能够形成一个具有指导性的意见。
二是2015年修改了《立法法》，进一步完善了我国立法体制或者法律规定，但事实上法规的程序和工作规范还不明确，还不统一。
三是2015年《立法法》实施四年多，省级人大常委会审批设区市的地方性法规认识不尽一致。这几年来我大约走了将近20个省，就这个问题做了学习和调研，特别是考察，感觉到认识不尽一致。做法上百花齐放，法规出台的程序不规范，可能导致法本身不确定和不严肃性。
二、吉林省人大法制委这次积极主动参加研讨会，基于三点。
一是在审批指导设区市法规问题上，我们一直在探索。在这个过程当中能够学习和借鉴兄弟省市经验，能够借鉴专家学者的理论和观点，开阔视野，事半功倍。
二是吉林的一些认识和做法应该具有独特性，我个人认为，对设区市法规审批和指导问题有所帮助。
三是因为浙江省人大立法工作一直走在全国前列，是我们的排头兵，想借这个机会学习一下浙江省人大开展法律研究和地方立法研究的经验。
三、关于设区市地方立法权的几点认识，这是做好审查批准地方性法规的一个重要基础。
第一个认识，从法律意义上讲，设区的市地方立法权属于设区市人大及其常委会。《立法法》第七十二条关于设区的市开始制定地方性法规的时间由省人大常委会决定，这不意味着设区的市行使地方立法权需要省人大常委会许可。设区的市制定地方性法规需报省人大常委会批准后公布实行，这不意味着省人大常委会可以左右设区的市地方立法权。
第二个认识，省人大常委会对设区的市报请批准的地方性法规审查的内容，法律明确规定为合法性审查。省人大常委会的批准权具有法定性，不可动摇，不可受忽视。对存在合法性问题设区市的地方性法规，省人大常委会的做法是一律不予批准。对不存在合法性问题的，我们严格按照法律规定，这也是立法人的一项义务，也是批准机关的一项法律责任，在四个月内，我们保证如数批准。目前为止，4个月之内没有批准的，我们一件都不存在。
第三个认识，设区的市可以制定地方性法规三个方面的内容，范围是比较宽的。我们要从推进各地方国家治理体系和治理能力现代化的高度，推进依法治理的实际需要，科学准确地理解《立法法》的精神，不能教条约束设区的市和地方立法权。刚才主持人讲到需要请示的问题，我们也请示过，主要就《立法法》第八条关于立法权限范围是否恰当，比如《农村审计条例》做了一些农村审计规定，审计权是不是属于国家立法权。一些介乎于认识边缘的问题，对城乡建设和管理，全国人大法工委领导同志，在上海会议上已经有一个明确的表述，所以我们掌握的是比较宽泛的。
最近有一个市提出要搞《人才促进条例》，后来经过研究觉得可以。
第四个认识，省人大法制委、法工委在审批指导工作的法定职责、职能和工作职责，省人大常委会批准设区市地方性法规的法定程序和工作程序，不是一项行政权力，不能用行政权力的强制性来做工作。更不能滥用，要依法办事，我们特别强调这一点，工作人员，包括法制委在审批过程中都特别强调这一点。
第五个认识，这个刚才胡处长提到这个问题，上下级人大按照过去的说法是联系、指导和监督关系。省人大对设区市制定地方性法规和报请批准法规的审批上，立法工作的联系和指导上，应该说这种联系和指导更具体、更经常、更密切。在对法规进行合法性审查问题上，这种指导具有强制性。
四、吉林省人大常委会在这方面做过的工作和正在做的工作。
第一，省人大常委会于2015年7月30日作出了决定，一次性启动全省所有设区市，我们还有一个自治州，开始制定地方性法规的工作。我省一共有9个市州，2015年之前2个市有地方立法权，还有1个自治州人民代表大会可以制定自治条例、单行条例。
在新的《立法法》实施时涉及6市1州，当时我们的判断是三点：
一是《立法法》没有规定必须分期分批开始启动；
二是《立法法》第七十二条规定，考虑人口数量、地域面积、经济社会发展情况，在6市1州当中没有影响制定地方性法规的差异性；
三是立法能力，我们采取了一种倒逼机制，用毛泽东同志曾经讲的“战争中学习战争”。先给你权力工作起来，在过程中不断锻炼队伍，要不然也是毛泽东说的一句话，“束之高阁，再好的理论也是没有意义”。
第二，我们于2015年11月底之前，经省人大常委会党组协调省编办、市州党委、人大政府、市州编办，在全省统一解决了市州人大法制委、法工委机构设置和人员编制问题。两委合署办公，人员5～7人，设办公室、法规室、备案审查室三个部门。
2015年12月底之前已经完全落实，各个市州应该说法工委的工作机构和人员非常健全。只是后来由于这些立法人都是人才，被其他机构调走一些，但编制还在。立法能力欠缺一个最主要的特征和最主要表现，是具有立法能力的人员欠缺。
第三，省人大法制委、法工委增设了工作机构，我们的做法是职能上不专设指导设区市地方立法专门处室。而是每个处室分管方面既做好省人大立法工作，同时指导设区市的立法工作。这与我们的认识有关系，增加了工作的科学性、专业性，特别是我们注意去行政化，防止出现对市州人大立法工作过分干预。
第四，省人大法制委、法工委对设区市地方立法工作指导分阶段重点进行。
在立项阶段，省人大指导工作重点把握立法权限范围和合理使用立法资源的问题。权限范畴比较好理解，合理使用立法资源的问题，国家有法，省里有条例，市、州是否需要再搞，应避免上下一般粗的立法问题。
市州人大制定立法交付表决前的征求意见有这么几个阶段，一是在一审前后、二审前后，表决前和最后表决稿都会报送征求意见。在这个阶段，我们侧重合法性、科学性、可行性、合理性，特别是对充分照顾到人民群众重大关切问题进行指导。
比如有个市搞的《饮用水源保护条例》，有的市搞的《市政设施建设条例》，我们特别注意人民群众对这些问题的关切。然后给有关市、州提出意见，他们采纳。
在市、州报批之后重点把握合法性审查，对可行性、合理性文字表述不再介入。
对常委会会议上提出的合法问题，也包括市、州报批后法制委员会重新审议过程中，法工委在工作过程当中发现的合法性问题，交由报请批准机关修改后，再行批准程序。
我们在指导设区市制定立法条例时，有一个市已经就此程序做了专门规定。对报批后省人大常委会对合法性问题提出意见的修改程序，有专门规定，经过我们研究建议他们在立法条例里做出规定。
关于不是合法性问题，则是以工作建议的方式转给报请批准机关，请他们进行参考，不强制对条例作出修改。
第五，我们在2016年就出台了“加强科学立法、民主立法的指导意见”，常委会党组报请省委，以省委办公会文件形式下发各个市州党委执行。在工作当中，市州推进科学立法、民主立法，主要体现在市、州层面和立法过程当中，省人大法制委、法工委对市、州法规中的问题采用组织论证、听证、专家座谈、听取意见等民主程序。
第六，持之以恒地加强立法能力建设，通过组织考察、立法实务培训、市州人大立法工作人员到省人大公办工作、工作交流等多种形式，每年都有一些具体活动，都有一些具体工作，这是我介绍的具体情况。
关于座谈会提纲中涉及的问题，我们已经一一作答提交课题组，谢谢大家。
林彦：谢谢孙主任的介绍，吉林这方面工作结合地方特色的情况，而且也有一些确实值得其他省市借鉴，比如不专设地方立法的处室，以及背后的考虑都非常好。
接下来有请温颖主任。
温颖黑龙江省人大常委会法工委副主任
温颖：大家好，首先很高兴，也很感谢能收到这次设区市法规审批指导研讨会邀请，把我们省基本情况和做法提供给会议。同时，参加这次会议对我们来说也是一个极好的学习机会。因为从获得审批权以后到现在几年时间里，做了一些基础性的工作，基础性工作是实践性方面，如果理论上能进一步得到提升，包括全国人大常委会、法工委指导性规范性的文件能出台，对提升设区市立法能力和水平，促进地方立法工作是非常有帮助的。
刚才胡健主任已经介绍了全国人大常委会法工委研究室在这方面工作的情况，我们听了以后感到很鼓舞，也感到很欣慰。上级人大一直在做这样的工作，希望将来能够尽快出台一些指导性文件，对我们进行指导。
下面，我把我们省在审查批准设区市法规方面所做的工作简要做个汇报，做个介绍，也希望能够向大家学习，得到批评指正。
我们省是分了两批，批准了地方立法权。原来我们是哈尔滨和齐齐哈尔两个较大的市，还有10个设区的市，在2016年6月一次，12月一次，这两次全部确定了剩下10个市地方立法权。12个设区市有地方立法权以来，应该说立法热情非常高涨，积极主动作为，严格在法定权限内开展立法工作。到今年6月底的时候，我们省人大常委会审查的地方性法规45部，其中属于程序性的立法条例12部，实体性法规33部，总体情况是这样。我们在审查批准设区市这一块主要做了这么几方面的工作，一个是从省人大常委会审查批准制度方面做了制度建设。因为我们在实践当中感觉把实践经验总结之后，上升到制度层面，无论是对于自己规范审查批准设区市地方性法规，还是设区市报请审批法规都有好处，所以我们把实践经验做了一个总结，制定了省人大常委会审查批准设区市地方性法规的办法。2018年12月时提交了主任会议，讨论通过后实行的。这个办法实体性规定16条，规定两方面内容：一方面对设区市地方性法规从立项到审查批准，到生效后备案一并予以规范。另一方面，对省人大自己把工作机构提前介入指导的时间节点、审查形式也做了具体规定，从而保证设区市的立法质量和法制统一。
这里有四个情况：
1.省人大常委会法工委要求，设区市每年在1月31号之前把设区市立法计划报省人大常委会法工委，便于我们掌握全年立法工作情况。
然后，一审之后我们提前介入，要求设区市在当地常委会一审7日内，就把法规一审稿报给我们，便于我们提前了解立法情况，包括立法当中合法性的问题、合理性问题、立法技术的问题、指导思想的问题，都在这时候进行研究。
然后我们会征求省人大各个专门委员会意见，征求省政府各个部门的意见。意见汇总之后还要研究，如果存在合法性问题，包括一些适当性问题、立法技术的问题，都要和设区市进行反馈，争取让他们在二审之前把这些意见吸纳进去，修改完善，这是一个做法。
从审查批准具体程序来讲，我们是在设区市法规二审之后10日内报过来，我们开始履行审查程序。经过常委会审议后，对个别条款存在合法性问题时，我们采取了附审查修改意见形式批准，基本上都达到了批准。对于其中有合法性、适当性问题采用附审查修改意见形式批准的，他们回去后修改，修改之后才能通过实施。我们要求设区市法规要以发布公告形式予以公布，常委会在公报上公布后，公报上文本来自于标准文本，包括全国人大备案也是这个文本。之后我们为了更好执行审查批准的办法，配套制定了审查评审流程图，更清晰，便于执行。
再一个，我们又出台了2个配套文件，一个是对设区市提请省人大常委会审查批准，包括请示报告统一格式，格式做了统一规范和要求。再一个，生效之后作为公报的文本，也是单独出了一个通知予以要求规范，这是制度建设角度。
2.对设区市法规指导的情况，我们总结起来看还是一种行之有效的指导方式。原来对设区市法规这一块是被动的审查，它报来我们审查，有合法性问题就提出。实践过程当中，我们把审查批准关口前移了，把指导做在前面，力争在之前把出现的问题解决掉，消化掉，变被动审查为主动靠前指导，始终注重加强对设区市立法指导和协调。对设区市每一部地方性法规从立项开始就提前介入，立法过程全程参与，及时了解立法情况。包括对重要的一些项目，我们参与立法定立，在合法性、适当性问题上严格把关。另外，帮助设区市立法过程中解决实际困难、实际问题，包括立法技术上、立法质量上，其他方面的，力求提前指导时帮助设区市有所提高，推进整体水平的提高。
在指导方面，我们做了六个方面。
一是在指导时要求设区市立项选题要精准。因为我们认为设区市立法既不同于国家立法，也不同于省本级立法，是我国法律体系当中位阶最低的，也是最接地气的立法程序。因此，设区市立法立足点是立足地方实际，找准地方特色，坚持以解决经济社会发展当中迫切需要解决的问题为导向。我们提倡开展“小切口立法”，做到项目小，具体精准解决问题。相较于大而全的立法问题，我们感觉到小切口立法是很明确的，立意很精准，特色鲜明，能够直接解决问题。便于人民群众了解和掌握，另外也有利于部门的执法。
我们一直是提倡设区市要做小切口立法，像伊春市去年制定一个《废弃食用菌包污染环境防治条例》，伊春木耳产业很发达，立足于特色，木耳菌菌袋生产掉之后就扔得到处都是，河里江里都有，对环境是一种很大的污染，这个问题一直没有解决。伊春市立足这一点出台了条例，后来我们看了一下，在我们省包括全国还没有这方面专门对废弃使用菌袋进行立法，它应该是一个样板，一个典范。既实现了富民产业的发展，也和保护环境结合起来，我们感觉到小切口立法就是具有实际的意义。
二是在指导时提出规范的内容要精确。国家行政法规和省级地方性法规是面向全国和面向全省制定的，用这些法律法规来解决一个市的实际问题，往往是过于宏观的。本级政府规范性文件不能设定相关许可、强制、处罚措施，所以在设区市城市管理建设当中出现的一些问题是无力解决的，只有通过制定设区市地方性法规才能得到有效的解决。因此基于这样的认识，设区市立法要注重解决管用和实用的问题，要把解决本地焦点难点问题细化到法规设定许可和处罚当中，保证法规每项制度和措施能够有效地解决实际问题。
牡丹江市制定了《住宅物业管理条例》《餐厨废弃物管理条例》，在这两个条例当中，住宅物业会特别尊重政府相关部门执法进小区，明确了水电热这些管理义务，划清责任，这是从立法上破解了物业小区管理责任不清“老大难”的问题。对于餐厨废弃物投放、收运和处置，这三个环节综合处理，主要从源头上斩断地沟油，对解决当地实际问题都是很准确的。
三是法规框架上要精准。设区市立法要精细化，不能搞面面俱到，也不能照搬照抄，贪大求全。上位法已有规定尽量不要再重复，要以突出地方特色的条款作为重点。有几条定几条，管用几条定几条。在条款表述上要做到精炼准确，没有歧义，不模糊，易于理解和执行。
哈尔滨市针对假冒巡游出租车（正常出租车之外有一个假冒巡游出租车）做了规定，全篇就9章，很严谨。在制度设计上实现了交警和运管部门无缝对接，填补了执法盲区，针对性和可操作性都很强，体现了用小题目解决大问题的形式。
四是在指导当中立法工作推进专班化。因为指导过程当中，感到省里各个设区市交流过程中遇到很大的难题，人大法工委唱独角戏，政府法制办，现在是司法局了，和其他政府相关部门配合上不积极，法工委一家感到工作压力特别大。为了破解这个难题，我们在总结近两年工作实践当中，最后在设区市推广了立法工作专班的形式。这个立法工作要在市里领导下，尤其是市人大常委会牵头抓手，实行双组长制，人大主管领导加上政府主管的领导，两个组长成立工作专班。从立项开始一直到表决全过程，专班负责到底。成员组成和立法工作方案都要上报市委，由市委批准之后，按照这个来执行。按照立法任务目标、时间节点来推进，最后完成才有保证。我们感到这样一种方式既能调动各方面积极性，形成整体合力，提高立法效益和质量；另外，也破解了设区市立法工作当中遇到的实际难题。
五是参与设区市立法调研。我们在参与时，一是设区市就他们的立法邀请我们参与他们的立法调研，主动出击选择一些民生、生态环境这样的立法项目，组织省人大法工委组成人员参与他们的调研，一个是发挥委员的专业优势，给设区市提供具有建设性的意见。再是为设区市提供帮助，有利于提高审批质量，也保证了设区市法规在常委会上审批顺利通过。
六是创新审查批准的方式。审查批准的时候，我们对合法性、合理性、重大适当性包括立法技术问题提前把关指导。到2019年4月，对9件报请批准的设区市法规和决定中存在的合法性问题，以及不符合国家“放管服”要求的情况，采取附审查修改意见形式进行审查批准。设区市按照审查修改意见修改以后，予以实施。同时，对省人大常委会审查当中提出的合理性问题，我们是转回到市人大常委会研究处理。
另外，我们也是加强对设区市立法人员指导培训，省里从2014年开始一直到2018年，连续五年依托高校举办了全省立法工作人员培训班。这个培训班，设区市立法工作人员占到一半，50多人都是设区市的立法工作人员。先后依托清华大学、中国政法大学、复旦大学、武汉大学，包括去年我们到了浙江大学，在这儿举办立法培训班。立法培训班，我们觉得走出来学习，对立法能力和立法水平提高还是非常有帮助的。
这就是在设区市审查批准工作中省里所做的工作情况，关于刚才提出的几个问题，我们审查审批过程当中也有一些困惑，我简单提一下。
常委会审查意见转到设区市研究处理的问题，按照《立法法》规定，只是对合法性问题要做把关。但是在常委会上，常委们提出合法性问题由法工委提前介入，由法制委提前审议，基本上合法性问题不会有太大的问题。但是往往他们在审议当中感觉合理性有问题，合理性问题要不把关的话，审议还有什么意义，所以这个也是我们在实际工作当中感到的一个矛盾。另外，合理性问题，我们转交市人大常委会进行处理时，往往二审已经通过了。二审通过了，这是地方的事权了。这些问题如何吸纳进去，都是我们在现实当中遇到的问题。今后法规修改当中立法吸纳进去，但法规出台不是短期就能吸纳的，这是实际工作中遇到的问题。
另外，提高设区市能力和水平的问题，感觉到设区市人员、立法工作者的问题是很重要的。因为是人在做立法工作，没有强有力的设区市法工委人员，设区市立法水平是很难得到提高的。我们在这两年多实践当中，也是一直不遗余力的，包括在会议当中领导讲话，下一步调研推进指导过程中，都在不遗余力和设区市交流，促进他们要把法工委人员配齐配强。甚至是宁缺毋滥，不得挤占人员。因为进到法工委的人员没有过渡期，到岗就要上任能干活。而法工委工作任务又特别繁重，包括从立项起草到调研审查批准，开若干次座谈会的协调。这些意见向市委汇报，有大量的立法工作材料，所以说希望设区市能够在人员配齐配强上有所响应。
我要汇报和介绍的情况就是这些，希望从其他同志那里学习到更多的经验，吸取更多有意义的东西，谢谢。
林彦：谢谢，从黑龙江介绍情况里，我自己个人体会很深的，它的制度建设做得特别完善。接下来有请来自江西的杨润华主任。
杨润华江西省人大常委会法工委副主任
杨润华：非常荣幸受邀参加这次会议，第一次参加这种规模、这种形式的会议。之前还问了一下，这个会议我们怎么开，说一些什么。听了主持人各方面介绍，心里有一个想法。前面有两位领导都介绍了各自在这方面的做法，我们这一块大同小异，认识也相差不了很多。
时间关系，我就把省里关于指导设区市立法这一块做法做一个简要的汇报。访谈的材料，我们做了问卷调查，已经交给会务组，有需要的话个别交谈也可以，自己去找答案也行。
关于指导设区市立法建设这一块，主要从这么几个方面：
（一）通过督促培训加强建设。2015年《立法法》修改前，就开始考虑关于设区市赋予立法权之后怎么搭班子，怎么拉队伍。《立法法》修改通过后，江西人大常委会非常重视。我们常委会分管领导，原来是政府秘书长过来的，各方面人员非常熟悉，亲自带队赴11个设区市，逐个去跑，逐个去做工作。当时设区市这一块涉及编制问题，编制非常难解决。我们是逐个找市委书记、市长谈，最后编制问题解决得比较好。
省里提的要求是，较小的设区市最少要有6个新增编制，不是调剂编制。编办在序列里拿出专门的编制给人大常委会法工委用，大一点的设区市要有8～10个编制。从目前解决的情况来看，应该说都解决得比较理想。我们的景德镇、九江都解决得比较好，除了正式的行政编制外，还配了立法研究中心的事业编制。这是拉队伍。拉队伍之后就是立家规。毕竟都是刚搭的班子，制度这一块开始不是很清楚。我们省法工委与各个设区市就制度建设问题进行充分交流。如哪些东西需要积极解决，哪方面需要帮助。同时，也把省人大法工委关于立法方面的经验，制度方面的材料，还有一些具体操作的东西，我们都提供给设区市法工委，供参考。就解决了操作层面的问题。据不完全统计，大概有20多个关于立法方面的制度。
培训方面，让各个设区市，包括设区市立法部门、法制部门，省里立法人员都参加培训。目前相对固定一年有两次大的培训，一次是省外的，一次是省内的，大家交流各自做法体会。此外，我们要求各个设区市组织跟班培训，培训时间2～5个月不等。
（二）关于立法方面。如何指导设区市立法，孙主任、温主任都介绍了，我们大同小异。
我们有一个做法，重点介绍下，是深度介入。常委会领导对于设区市立法比较重视，深度介入设区市立法。
一是提前介入，年初了解其计划和主要内容。
二是在设区市法规通过之前，省市两级联合改稿，逐条修改。通过这种近距离的交流接触，相互取长补短。通过这种方式，把合法性问题争取在法规通过之前解决掉，保证报批时比较顺利。
（三）存在的问题。黑龙江的同志也说了，一个是人的问题。虽然人员解决得比较好，但目前设区市普遍是法工委人员相对精兵强将，好不容易培训出来之后，有的去当领导秘书，有的抽调到别的地方了，或多或少都有这种情况，流动性较大。
（四）项目的问题。几年下来，从最初无米下锅，很多项目都是书记、市长临时点名。到后面，逐步有了个大概，但做得不是很扎实、很详细，仅有个框架思路。我们省里要立项的话有一系列要求，设区市做得落后一点。
还有项目质量问题，有时候提过来的项目，草案初稿还是比较粗，规范性、合法性、合理性都存在问题。设区市人大立法力量比较强，但政府部门相对很弱。据了解，设区市政府法制部门，真正搞立法的人员仅一两个人，很少；这方面投入的精力也不是很多，人才比较缺。
今天非常荣幸参加这个聚会，希望最后研究成果能够共享。我们还需要向全国人大学习，以便在今后实践当中共同把省市两级立法工作做好。
谢谢。
林彦：谢谢，接下来有请姚魏老师。
提问与谈：姚魏上海社科院法学所副研究员
姚魏：谢谢主办方给我这次发言的机会，刚刚几位主任是从实践角度谈设区市在法规、在审批过程当中的一些问题。我作为一名理论工作者，就要从理论上提出一些疑问，接下去议程中如果有实务部门解答就更好了。
第一点内容，省级人大对设区市法规进行审批，性质是什么。我的理解，对设区市地方性法规进行审批是省级人大行使监督权的一个过程，同时也是重大事项决定权的行使过程。它本身并不是立法权的行使，所以有人说现在设区市依然是行使半个立法权，我觉得这个话是不对的。在1982年地方组织法时可能是对的，现在是不对的。
指导上，有专家说上级人大对下级人大有法律上的监督关系，有业务上的指导关系，有工作上的联系关系。这种指导关系，我认为既是一种工作上的联系关系，也是一种柔性的监督关系。
第二点内容，审查的标准是什么。后面附的题目上一直问大家，省级人大审不审议合理性问题，合法性是一定要审的，因为这是法律明确规定的。
第一位发言人说我们省在指导过程中要把关一下合理性，审批过程中不再去审合理性。据我所知，我跟厦门大学一些立法学老师有过交流，他们介绍福建省是既审合理性，也审合法性，温主任他们省也是这样的。
法律没有规定的情况下，为什么要审合理性，这就涉及一种制度逻辑和行为逻辑之间张力的问题。我们在研究备案审查制度时也知道，法律规定备案审查只审合法性，但全国人大去年前年审查过程中却审了合理性，是有一些问题在里面。如果涉及合理性问题撤销的话，向后产生影响。对于一些计生条例等，如果一旦撤销，有溯及力的话很麻烦。
我曾经看到一篇文章，如果以合理性方式来撤销的话，可能这个事情就好办一点。我听福建省同志跟我讲的时候，他们省在审批设区市地方性法规时要审合理性。如果不审的话，最后审批过程中很多常委会组成人员提出合理性问题。很多人不是法律出身，只是基于一种朴素的真理观。不审的话，这些委员会有意见，这是行为逻辑问题。
审批决定类型有什么，刚才讲的是审批标准，那么审批结果类型也是这个问题里很重要的一点，只有批准或者不批准吗？可能还会有其他的中间形态。好比我们以行政诉讼判决形式来看的话，有确认判决、给付判决、驳回判决，这个层次是不一样的，逐渐加深的一种监督力量。确认判决只涉及合不合法、合不合理。给付判决，告诉你该怎么改。变更判决，不仅告诉你怎么改，而且直接改掉。
法规审批人员能不能直接改？不可以的，如果直接改的话相当于行使了立法权。刚才第一点就说了这不是立法权，是监督权。
第三点内容，审批决定的效力。这个在提纲里也有，很多人就混淆了，审批决定的效力和审批之后地方性法规的效力是不是一回事，我认为不是一回事。我看了全国人大法工委《立法法》解释中说，因为经过批准后，它的效力相当于省级人大地方性法规。而且这是立法机关经过研究后，相当于准立法解释，我认为这是有疑问的。因为第七十三条第二款里，有一句话表述为发现其同本省自治区人民政府规章相抵触的，应该作出处理决定。一般情况下，后法效力是高于前法的，A与B相抵触往往B位阶是高的。还有《立法法》里有一条，第九十二条，说同一机关制定的地方性法规如果出现不一致，适用什么样的规定。如果省级人大制定的地方性法规和设区市制定地方性法规是同一位阶的话，那么这条是无法解决的，因为不是同一制定机关，说明《立法法》存在巨大漏洞。我个人觉得这个问题还可以再讨论，因为现在在实施过程中还会出现各种各样情况，下一次《立法法》修改时就会定下来。
第四点内容，报请批准法规的撤回。是不是必要存在这样一个制度，我认为这个制度讨论是一回事，一个法规按照人大常委会议事规则来定的话，可以提请的主体是有限的。比如下级人大无法向上级人大提议案，这时候转化为主任会议和专门委员会提请委员会。审批法案的撤回、议案的撤回问题，这两个撤回是不一样的，大家要考虑一下。
第五点内容，遇到重大争议的法规是否可以允许省级人大常委会批准审议两次，因为它必须在四个月内审批完成。四个月恰好可以审批两次，如果出现重大问题的话，是不是可以审批两次，在程序里要设置一下。
第六点内容，设区市法规进行审批，能不能和省级人大对事后审查进行衔接。也就是说，它和备案审查是不是可以衔接，因为郑磊老师曾经在我们《政治与法律》今年年初（2019年第2期）发表过一篇文章《省级人大常委会对设区的市地方性法规的备案审查权：制度需求与规范空间》，他认为即使批准以后，行使了监督权，在之后备案审查当中也是可以进行备案审查的，实行双轨制。
最后再提一些问题，我想了解一下对于自治州、自治县的单行条例、自治条例批准程序和现在设区市批准法规程序有什么不一样，因为吉林省有延边自治州，可以设置自治条例和单行条例，这个审批当中有什么不一样。还有1986年以来地方组织法法规当时就要求要进行批准，30多年已经过去了，过程中有多少发展。希望接下来能够听到各位专家对这些问题有所解答，或者回应。
谢谢。
发言人回应
林彦：各位主任对这个问题有没有需要回应的。
孙首峰：关于批准民族自治地方制定自治条例、单行条例，这是《立法法》中遇到的问题，而且《立法法》对这个问题没有规定。我们省有1个自治州，3个自治县，多年来他们都有自治条例、单行条例的权力。新的《立法法》实施后，延边州有了地方性法规制定权，这样存在两个问题，一个问题是怎么样来区分地方性法规和自治条例、单行条例，什么样算是自治条例、单行条例，什么样算是地方性法规。从民族自治地方报请的途径，特别是产生的渠道，代表大会通过的往往定义为自治条例、单行条例。常委会制定的就是地方性法规，是有这么一个问题。我们一直在研究，一次接待外省负责同志，我们俩在车里一直探讨这个问题。我们认为有一个简单的把握，看是不是有变通的规定。因为自治条例、单行条例最大权力是结合当地实际做出变通。再一个，我们理解自治条例、单行条例基本上没有处罚，这是我们的理解。
第二个问题，原来对民族自治地方，报请的自治条例和单行条例有一套审批程序。我也了解多数省，有些省都是在外省部门作为工作联系的一项任务，这些年一直在做。现在地方性法规怎么办，我们省的做法是地方性法规按照现在的做法，按照批准设区市地方法规做法新建一种机制来做。对于自治条例和单行条例仍然沿用原来的工作机制，可能说起来比较简单，如果调整的话，做起来很难。涉及部门职责调整，涉及工作意愿调整，涉及领导意识的调整。现在是老的老办法，新的新办法。
杨润华：关于设区市立法的合理性、合法性问题，我个人以为，坚持对设区市法规合法性审查作为唯一的刚性要求。在实践过程当中，我们省设区市法规很多是合理性问题。目前的做法，有些时候还是常委会副主任这一级的，他的意见不能说是合法性方面的，是合理性方面觉得有比较好的参考价值的。我们在审议过程中会和设区市人大沟通，大家提出比较好的意见，看能不能接受。如果能接受的话，在后面法制委会议，还有常委会主任会议上就把意见修改进去。在会上根据《江西省立法条例》，形成附修改意见表决稿，提交大会表决。请设区市按照常委会某某会议决定修改后进行公布，这个法规就正式生效。我个人认为还是以合法性作为刚性标准为宜。
在审议过程当中，省一级常委会委员纠结一些合理性问题不同意，怎么做工作都做不通，甚至不这样改的话，投反对票。最后在表决的时候，确实有这种反对票。我个人认为，《立法法》写得非常清楚，不违反宪法、法律、行政法规就应当批准，没有理由投反对票，哪怕投弃权票。
林彦：谢谢三位主任及姚魏老师，时间关系这个环节就到这里，谢谢大家。
第二单元
主持引导人：吴江浙江省人大法工委办公室副主任
吴江：现在开始第二单元，很荣幸担任这个单元的主持人。
时间很紧张，说明这个议题很踊跃，选得很好。第二单元5位同志发言，严格执行会议规定，8分钟。
第一位，请黑龙江省人大常委会法工委备案审查室主任周振富发言。
周振富黑龙江省人大常委会法工委备案审查室主任
周振富：各位领导、各位同仁、各位老师，大家上午好！
对于设区市法规审查批准，我是基于自己近两年工作实践先谈一下个人体会。
第一，我们省把这项工作职责，审查批准设区市法规的工作职责放在法工委备案审查处。为什么放在这里呢，因为法工委主要领导认为，备案审查和法规审查批准有很大趋同性，所以放在一家了。
第二，基于这两年工作实践，我们注重在程序上和实体上细化《立法法》和其他立法条例，做出我们省特色的制度。
在程序上，我们制定了《省人大常委会审查批准设区市法规程序办法》，这个程序办法是基于《立法法》《立法条例》，我们对审查和实现每个环节做了细化。
但这里有一个欠缺，不予审查批准如何退回？
我们省有两个实际案例：一，双鸭山市2016年提报的《黑蜂自然保护区条例》。这个条例很有特色，因为黑蜂物种是在我国具有唯一性的物种，它面临退化、杂化和异化的危险，所以当地搞了一个保护条例，很有特色。但保护区范围和我们省国有重点林区有2/3的重叠，因为黑龙江是全国最大国有重点林区。这样它的执法主体，包括一些涉及保护的处罚规定、分工产生了很多矛盾。在征求意见、开法委会之前，法工委就决定退回，但没有制度规定。
二，最近哈尔滨市也提报一个《水源地保护条例》，它属于废水地保护，因为哈尔滨市松花江水质改善了，过去老的水源地不用了，废止过程中我们也征求相关意见，相关部门没有提出意见。但是法委会成员提出意见，这个我们也退回了，这个是法委会之后退回的。如何退回形成机制，也希望通过这次会议和大家学习一下。
二是结合自己的工作实际，谈一下审查的标准、基准问题，如何把握合法性和适当性。我们没有制度，只是靠自己的工作经验和总结。
第一个，合法性把关上注重什么。就是按照《立法法》规定的范围严格执行，地市基本都能做到。
这里也有一些具体问题和案例，比如说我们省属于高纬寒地，三个地市提出对加注乙醇汽油要禁止。这是国家环保部基于减少碳排量提出的，汽油里加注乙醇。黑龙江什么特点呢，冬季很漫长，加注乙醇之后路面结冰容易造成事故，很多地市提出要搞立法，我们综合研究之后没有同意，因为它的立法范围属于城市管理范围，但和国家环保政策相违背，我们就没有同意。目前还是一个悬案，他们还在争取搞这方面立法。
第二个，就是对只能制定地方性法规的事项做出规定，这里面我们平时把握的，也结合备案审查。很多地市对应当制定地方性法规的事务，没有制定地方性法规，而是通过政府规范性文件方式，或者以政府规章方式加以规定。
这里有关案例，比如哈尔滨一个《城乡规划条例》，2016年做了修订，修订之后政府根据修订，我们叫棚改项目，对老旧小区改造楼间距做了解释，政府以规范性文件形式做了解释。但这个解释是对《城乡规划条例》的解释。所以我们当时纠正这个规范性文件的时候，我们提出不能以政府文件方式对法规进行解释，只能通过立法。完了之后，哈尔滨市对于日照间距问题专门做了法规解释，走了立法程序。
三是超越法律权限。限制或者减少自然人、法人、非法人组织合法权利，或者增加自然人、法人、非法人组织义务这个行为。说白了，这也是备案审查的标准，增加公民的义务，减少他的权利，这个在立法上怎么掌握。
比如哈尔滨出台了《限制城市交通通行的决定》，说白了很简单，它要把单双号限行规定直接写在法规上，我们没有同意。立法上因为侵犯到公民路权，车牌号涉及公民路权问题，我们就把它纠正了，没有同意搞这方面立法。
四是超越法律权限增设新的许可处罚强制。或者没有依据法律规定，超出法律规定行为种类幅度的，也是基于《行政许可法》《行政处罚法》规定。这方面案例也比较多，我们掌控时根据当地实际，因为这方面有的许可需要设立。
比如齐齐哈尔市为了搞好营商环境，市委出台一个文件，对于地方性法规所有许可和行政处罚都要取消。报到我们这儿之后没有同意，很多禁止性许可，基于环保方面，基于生态保护方面都是很重要的，这个把关上也是很严的。
五是同宪法法律、行政法规，或与本省行政法规相抵触的。这方面案例比较多，什么情况下相抵触，什么情况不相抵触。有些具体案例，很有争议。
时间到了，谢谢。
吴江：周主任介绍了很多很好的案例，会后可以继续深入交流。
接下来有请浙江省人大常委会法工委法规审查与指导处许迎华处长发言。
许迎华浙江省人大常委会法工委法规审查与指导处处长
许迎华：大家好，很高兴与大家在这里相聚。正如前面几位领导所言，今天的交流机会非常宝贵，对审查指导工作来讲尤其如此，我很珍惜。
下面，我向大家汇报一下浙江的情况，三个部分。第一个部分，我们省目前在实际工作当中一些做法；第二个部分，遇到的一些困惑难题；第三个部分，简单汇报一下对策建议。[1]
……
吴江：谢谢，接下来有请辽宁省人大常委会法工委综合规划处刘笑菁处长发言。刘笑菁辽宁省人大常委会法工委综合规划处副处长
刘笑菁：尊敬的各位领导、各位专家、同志们，很高兴有这个机会与大家进行关于设区市法规审查工作的交流。我今天向大家汇报的这个具体问题，就是省级人大常委会在设区市报批法规当中存在抵触情形时，批准方式的选择。
2015年之前，辽宁省有5个较大的市，30多年立法工作中，省人大常委会与这5个市指导和审查批准工作衔接比较默契，报批阶段几乎不存在抵触情形的问题，因为前面指导过程中已经把这个问题妥善解决了。2015年之后，由于立法主体的增加，以及立法能力参差不齐，特别是立法理念日趋多元化，造成了报批法规当中逐渐出现了一些抵触情形问题，这个问题引起了省人大常委会的高度重视。我们针对这个问题也进行了系统研究，目前基本形成了工作当中一个操作标准。
从全国范围内来看，立法体例以及工作惯例上主要有三种模式：
一种是严格执行《立法法》第七十二条规定，对存在抵触情形时不予批准，把相关情况告知报批机关。
二是修改后予以批准，然后由报批机关进行公布。
三是附修改意见后予以批准，由报批机关根据修改意见进行修改，予以公报。
我们认为这三种制度设计模式基本涵盖了可能选择的模式，所以我们在工作当中主要是针对这三种模式进行研究、筛选。
下面，我针对这些可能选择的模式进行分析，逐步选出最佳工作标准。
首先分析一下不予批准的模式。根据《立法法》确定合法性审查机制，对于存在抵触情形不予批准，这是一个当然的选择，这是有充分的法律依据，没有问题，不需要过多的分析。但如果是简单单一适用这样的处理方式，可能在实践中存在明显的合理性欠缺。主要从两个方面分析一下。
一是从立法体制价值追求的角度来看。大家知道对国家法制统一原则的追求是法规审查体制机制根本、首要的价值追求，但是法规审查作为国家整个立法体制重要的组成部分，对于立法效率也同样有着内在需求。我们觉得应该在坚持法制统一大前提下，补全它对立法效率价值追求的需要。同时，1986年《地方组织法》进行修改时，修改说明中曾经提到过要简化审批工作的程序，提高立法效率，对体制的设计目的确定了基本的方向。
二是从抵触情形的具体形式来看。实践中，报批法规并不总是简单地整体上存在抵触情形。比如条文数量上，可能是多数条文存在抵触，也可能单一条文存在抵触。立法权限上可能是整个法规规范对象突破了，比如法律保留事项，是整体权限的突破，也可能某一条中的规定突破了法律相关权限的规定。从立法目的上来说，也有典型性例子。比如有很多市在立法开始，初衷就是要突破上位法，根据地方行政管理需求把上位法突破，便于行政管理。也有立法水平、立法意识、立法能力的欠缺，造成部分内容与上位法存在抵触。
通过以上不同角度的认识，我们觉得不同的情形对于法制统一破坏程度是不同的。如果简单划一把它们作为同样性质问题处理的话，我觉得还不是很客观。
基于以上的分析，总体上对于存在抵触情形的报批法规，应该从抵触涉及法规数量、立法权限、立法目的等，这几个方面做出综合性评价。如果破坏程度严重的，我们没有问题，可以采取不予批准的处理方式。如果是抵触情形、破坏程度较轻的，还是应该采取“修改+批准”的模式，这样引到下一个需要研究的问题，在立法当中存在先修改再批准，和附修改意见之后批准，再由报批机关修改公布，这两种模式之间如何进行取舍呢？我建议放弃附修改意见后批准方式。因为附修改意见，修改意见执行的效率和刚性并不是很强，不是我们平常所说的确定性修改，相当于对市人大常委会进行授权，在公布之前阶段可以自主地进行内容的调整、修改，然后再予以公布。在此期间，实际上就形成了立法监督权监控的盲区。出现这样一个盲区、空白区，实际上是与国家立法体制当中设立省一级人大常委会立法监督初衷，或者这种立法精神是相悖的，所以不选择这种模式。我们认为由省人大常委会先修改再批准的方式，在维护国家法制统一，提升立法效率，以及现实可行性这几个方面，实现了比较好的统一和平衡，这是我们的选择。
谢谢大家。
吴江：下面请山东省人大常委会法工委法规三处副处长王岩发言。
王岩山东省人大常委会法工委法规三处副处长
王岩：大家好，非常感谢全国人大法工委、浙江省人大法工委和浙江大学光华法学院为我们提供了一个学习交流的机会和平台。下面，我汇报一下山东省“设区的市法规审批指导”的工作情况。
山东省有设区市16个，数量并不是最多，但审批法规数量连续几年都居于全国首位。主要做法是坚持和改进提前介入审查的工作方式，确保设区市报批法规顺利批准。刚才几位领导都提到这个工作方法，我们一直坚持和改进这个方式，确保把问题解决在各市审查通过前，设区市报批法规都能顺利批准。
一个是分类反馈意见，注重审查意见说理性。我们在征求有关部门意见基础上，经过深入研究论证，形成了应当修改的合法性意见和建议修改的合理性指导意见。就像说理性判决一样，注重讲法、讲理，讲法理，让设区市自愿接受审查意见，从而提高法律质量。
二是注重上下沟通。对法规重要的或者原则性问题，通过直接到市里召开座谈会，或者要求市里汇报组织召开专题论证会、专家论证会，以及日常电话交流等方式，共同研究解决，不断加强沟通，增强互信，形成立法合力。
三是强化法制委员会统一审查环节，改进常委会会议审查材料内容。目前，省级立法任务越来越重，省人大常委会会期比较短，但设区市报请法规数量越来越多，最多一次报批法规达到13件，审查时间和质量难以保证。为了更好提高质量和效率，保证常委会组成人员掌握设区市法规的有关情况，从去年开始，我们就对法制委员会统一审查，和对常委会审查工作机制做了改进和完善。
一方面是在法制委统一审查环节，增加了观看市人大常委会制作的法规影像资料，每个市都提供8分钟左右的视频。内容包括立法目的、草案起草过程、主要内容、要解决的主要问题、常委会审议的重点及处理情况、常委会表决情况等，然后再以法工委逐件汇报合法性审查意见和处理情况。
另一方面，在主任会议和常委会会议上，以附件形式向常委会组成人员推送每件法规提前审查的问题和处理情况，便于常委会组成人员了解掌握，为合法性审查批准做好准备。
汇报的第二个问题，对新问题做出创制性的制度设计和安排。刚才胡健处长也提到了，去年是国务院批复，我省调整了莱芜市和济南市的行政区划，所以对原莱芜市6件法规如何处理，对济南市行政区划调整后现行有效的地方性法规如何衔接适用，这是地方立法遇到的一个新课题。省人大常委会经过慎重研究提出一个处理意见，向全国人大常委会法工委做了汇报，在全国人大常委会法工委指导下，我们妥善处理了有立法权的市撤销后法规的处理和设区市行政区划扩大后法规的衔接适用。《法制日报》就说这些做法和相关操作程序弥补了法律空白，为立法制度做出了创制性发展，并为同类问题处理创造积累了实践经验。
汇报的第三个问题，目前的做法是加强省市两地立法统筹。去年以来，省人大常委会积极探索和加强省市立法统筹，调动全省的立法资源，促进省市立法联动。
一个是各市立法计划要向省人大常委会预先报备，各市拟定的立法计划报市委批准前，要书面征求省人大常委会的意见。省人大常委会法工委在做好合法性审查的基础工作上，立法计划经市委批准后报省人大常委会法工委备案。
我们有两个具体的案例，比如养老服务的立法。养老服务立法涉及的社会关系比较复杂，政策层面比较强，我们就选取了德州作为试点先行先试。
德州处于我们省经济社会发展的中等水平，它在制度设计和把握上既不会太过超前，也不会过于滞后，能够代表全省养老服务政策的平均水平。通过立法既推动了本市及德州市养老服务事业发展，也为省级立法提供了宝贵经验。
二是落实省委海洋强省工作部署，省人大常委会协调推进全省海洋带保护立法。
海洋带保护立法也没有直接的上位法，如果由省一级立法，时间比较长，而且不能充分考虑沿海七个市不同的经济社会发展程度和自然地理条件。为此，省人大常委会主任会议提出督促督导沿海各市加快海岸带保护立法步伐。目前沿海各市海洋带保护立法陆续进入立法程序，将实现我省海岸带保护立法的全覆盖。加强省市立法统筹和立法联动，是省人大常委会主动介入设区市立法工作的全新考虑。我们认为这项工作有利于集中力量办大事，汇聚各方力量有效推动中央决策部署和省委中心工作分解细化，落实落地，保持省市两地立法共同推进。
同时有几点想法和困惑，借这个机会汇报一下。
目前全国人大常委会和国务院对地方立法备案审查工作要求越来越严，尺度很严格，这是很必要的。但是一个实际情况，设区市立法经验不足，省人大常委会提前介入进行合法性审查工作量大，压力大。
而且感觉“不抵触原则”把握难度越来越大。虽然《立法法》和“行政三法”都对此做了一定规定和限制，但表现在具体法律条文中是千变万化的，很多并没有直接上位法规定，只能依靠立法精神和当前政府判断。希望全国人大常委会出台一个比较详尽的备案审查标准统一尺度，编写立法指导案例，结合具体法规条文阐述“不抵触原则”的把握，再定期就备案审查问题开展交流培训指导工作。
同时，我们还建议应该充分考虑地方立法能力和水平，还有理解掌握上的偏差，对工作中发现的抵触情形区分情况，妥善处理，保护地方立法的积极性。
发言完毕。
吴江：下面有请广东省人大常委会法工委法规三处张奥同志发言。
张奥广东省人大常委会法工委法规审查指导处主任科员
张奥：非常感谢全国人大、浙江人大和浙江大学提供的这次宝贵的学习交流机会。由于时间宝贵，我主要介绍一下广东在法规审查指导工作中一些主要做法。
广东原有4个较大市，广州、深圳、珠海、汕头。2015年《立法法》修改之后，新有立法权的市有17个，加起来一共21个，这在全国来说算是最多的。自2015年《立法法》修改之后，截止到2019年5月，我们一共审查批准了142件，接下来7月份预计还有6件。2015年市里刚有立法权，法规大部分还没有报批准，2015年才批准9件。到了2016年就批准了37件，2017年29件，2018年33件。截止到2019年5月底，已经批准了34件。通过以上几组数字的对比，可以看出我们法规数量非常大，立法主体也多。为做好设区的市法规审查指导工作，我们专门成立了法规审查指导处。长期是3个人，目前充实了力量，有4个人。
面对如此繁重的审查批准任务，我们总结了一些比较行之有效的做法，概括起来说就是，全程介入指导、重点环节审查把关。
第1个环节，立项环节。
我们在市法规立项阶段就主动参与并加强指导，从法规立项源头上把好关。在设区的市编制立法规划、计划时，重点指导解决以下问题：
1.是否涉及全国人大及其常委会专属立法权的事项。
2.是否超越城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面设区的市立法权限。
3.是否与国家和本省最近两年已经出台或者已经列为国家和本省立法计划的项目重复。重复立法不仅会浪费立法资源，而且还会影响法制统一和法规的可操作性。
我们曾经有一个事例，某市将森林火源管理条例列入立法计划，同期省森林防火条例也正在制定起草过程中，为避免出现与省条例不一致的情况，我们建议市里暂缓表决，待省条例出台后再表决通过市法规。市里为按期完成领导交代的立法任务，未采纳我们的意见，早于省条例半年通过市法规。市条例实施后，因在森林防火期和用火要求方面与省条例不一致，部门在实际工作中也是按照省条例的要求去做，导致市条例的规定与实际不符。为维护法制统一，市条例根据省条例的制度规定，对相关具体条款进行了修改。因此，在重复国家和省的立法方面，不是省里不支持，而是重复立法如果后面实施一旦有冲突，对市立法是非常不利的，浪费了有限的立法资源，也不利于法制统一。
4.是否已经论证立法项目的必要性、可行性，并区分轻重缓急作出合理安排。
5.是否存在选题过大、立项时机不成熟等问题。
我们遇到一个情况，一个市刚刚拿到立法权的时候，他们将物业管理条例列为第一个法规项目。我们提出，这个项目对于新有立法权的市来说难度太大，因为调整的关系涉及方方面面，建议立法能力成熟之后再进行立法。他们也听取我们的意见，待他们有立法权4年多之后才将物业条例纳入立法计划。此外，结合近年审查指导工作经验，以及新有立法权的市刚刚起步立法能力还有限的实际情况，我们一般建议新有立法权的市年度立法计划项目不宜超过2件。(www.xing528.com)
第2个环节，论证环节。
这个环节是我们广东比较有特色的做法，新制定的市法规一般情况下实行三审制，一审后法规案正式进入市人大常委会的审议修改阶段，这个阶段对于法规案的修改完善和形成主要制度框架具有重要意义。为此，在市法规案一审后二审前，省人大常委会会组织省里专家对新有立法权的市的法规制度设计的必要性、合法性、可行性等问题，特别对专业性较强，需要进行可行性评价的问题进行论证。这一环节的把关，我们是有侧重的，不是对所有条文都进行合法性把关，重点是侧重于主要制度设计是否科学合理，是否和上位法的制度设计相冲突等。因为，如果大的制度性规定到后面要提交表决了或者已经表决了，我们才提出一些大的合法性、制度性问题，市里就很难再进行修改。
第3个环节，征求意见环节。
法规表决通过前，主要的问题已经在之前解决，基本的法规制度已经定型，此时，指导的重点在于把好具体条文内容的合法性问题。一般在法规案二审后三审前，将法规文本送省人大有关专门委员会、省有关部门，以及前期参加论证会的有关专家征求意见。实践中发现，光征求意见环节提出意见还不够，因为不知道后面有没有采纳。我们会跟踪了解法规审议情况，在市法规通过前，把表决稿再看一下，尽量把合法性问题解决在表决通过前。
第4个环节，统一审议环节。
市法规通过之后会报省批准，我们提出初步审查意见并附上审查要点，报法工委委务会研究，报法委全体会议进行审议。这个环节，我们会把前期遇到的合法性问题，以及把握不好、拿捏不准的问题向法委全体会议汇报。审议中发现确实仍存在合法性问题的，提请常委会附议定意见批准或者请市人大常委会自行修改后重新再报。
实践中我们也遇到一些问题和困惑。市法规通过后报省人大常委会批准，发现合法性问题的处理程序在实践中存在问题。根据《立法法》第七十二条的规定，省人大常委会对报请批准的地方性法规进行合法性审查，不抵触的，应当在四个月内予以批准。《<立法法>释义》进一步明确，如果在审查中发现有抵触，省、人大常委会可以不予批准，也可以发回修改。但对于发回修改的程序没有明确规定，实践中大家对这一程序的做法和认识也不同。附意见批准，市里觉得这种方式不是很好，一般不希望附意见批准，实践中都是拿回修改。但拿回修改的程序，市里比较困惑，修改后直接报省批准，还是要报市主任会议或者常委会同意后再报省批准，程序上没有明确规定，希望能够完善市法规通过后发现合法性问题的审查批准程序。
谢谢。
吴江：发言环节结束，进入提问与谈环节，第一位是上海交大的林彦教授。
提问与谈：林彦上海交通大学教务处副处长、教授
林彦：我就不提问了，上面占用的时间太多，我把时间给到刘老师。
吴江：接下来有请浙江人大法工委刘立可同志提问与谈。
提问与谈：刘立可浙江省人大常委会法工委法规审查与指导处干部
刘立可：有些问题，刚才的两位老师都提得特别好，特别感谢这个机会。
另外，最大的一个感觉是共鸣，刘笑菁谈到的问题也是我工作中的困惑。这些困惑主要集中在“不抵触原则”范围和内涵，还有集中在省级批准权和设区市法规制定权之间的关系，背后理论层面没有非常明晰的制度解释。
这个问题主要涉及报批阶段，如果发现合法性问题存在，有关修改程序问题，所以刚才在会的很多同志都提到了。我是试图从工作的思考和工作原则方面入手来谈一谈这个问题。[2]
……
吴江：好，时间关系，第二单元到此结束！
上午会议就到这里！
第三单元——第一轮
座谈引导人：王保民西安交通大学法学院副院长、教授
王保民：现在开始第三单元的讨论，请大家讨论时围绕着座谈的提纲，郑磊老师做的提纲非常详细。因为提纲很细致，时间很有限，重点围绕着设区市审批程序、审批基准、审批决定的类型，以及它的效率情况及指导的阶段、指导的方式，围绕这几个主要点展开。大家都是围绕这个专题，一样的地方尽量简洁一下，谈一下特色做法，交流经验，分享成果，探讨问题，大家重点谈一下独特的做法，特色做法，特色经验，以及存在的问题。时间有限，请严格遵守时间。
上午主要是省一级人大法工委的同志，下午主要都是市一级的，有请第一位，长春市人大法工委主任乔大勇同志。
乔大勇吉林省长春市人大法制委员会主任委员
乔大勇：非常荣幸参加这个论坛，首先感谢主办方的邀请，也感谢省人大法制委员会的安排，有这么一个机会和立法同人，还有整个立法专家进行学习交流。
刚才王主任也说了，上午听了第一单元、第二单元的发言，收获较多。上午主要是省人大同志们的发言，我的角度是通过法规报批单位，汇报三个方面。一个是我个人对地方性法规审查的理解；二是接受省级人大常委会审查的一些做法；三是有几点建议。
一，我个人对审查工作的理解。
《立法法》明确规定，省自治区人民代表大会对于报批的地方性法规，应当对其合法性进行审查，从宪法法律、行政法规，与本省自治区地方性法规不抵触，应该在四个月内予以批准，这是《立法法》明确规定的。对此，省级人大常委会对于设区市地方性法规审批标准应当只有一个，就是合法性。不需要对其是否符合当地实际，立法技术是否完备，文字表述是否优美等合理性问题进行审查，这个是《立法法》中表述有关审查的内容。指导在《立法法》中没有具体的规定，应该属于工作层面的问题。怎样去指导，应该视被指导对象而确定。时间段，从立项一直到省人大批准之前都可以进行指导，要视对象进行确定。
再一个就是合法性审查内容，我理解主要就是三个层面，一个是对立法权限，《立法法》对设区市的立法权限进行明确规定，包括有无涉及法律保留的11项专属立法事项。再一个层面，对法规内容合法性进行审查，是否与上位法抵触。审查其规定的内容是否同宪法、行政法规和本省地方性法规立法宗旨、基本原则、具体规定方面相背离。三是不得与“行政三法”相抵触，我不展开说了。
二，汇报一下长春市的一些做法。
大致有这么几个方面，一是在审查阶段，立项环节，我们在制定立法计划时都要向省人大进行请示，增加项目时都要请示。举个例子，我们在制定安全生产条例时，对是否属于三个范围内事项单独向省人大进行请示。还有今年有一个关于禁止中小学教师有偿补课项目，也单独向省人大进行请示。我们做这个请示都是在立项同时进行，如果等条例出来了，可能一些成本就大了。
再一个，起草环节。我们做了法规，在起草调研整个过程都请省人大参加，这是指导这一块。
再一个审议，我们是二审，都已经是固定的。一审后、二审前，到法制委阶段了，这属于一种正式的征求意见。在表决前，省里需要我们调整内容，就这些主要问题再次征求省人大意见。省里对指导审查内容是全方位的，包括合法性、合理性，包括操作性。关于审查意见的采纳，基本上是合法性意见都采纳。如果要采纳不了，也要和省里汇报清楚。合理性的意见，我们研究采纳。
提纲里说有没有报批法规撤回的，长春市现在还没有，就有一件是《立法法》出台之前，返回修改意见，好像是2000年左右《立法法》没有出台，返回修改后也批准了。其他都和各地差不多，批准后省里给予批复的决定，有一个标准的文本，这就是最后见报的依据。
三，提几点建议：
1.如何把握地方立法权限。这个内容各地比较关心，在全国研讨会、座谈会上多数地方提到过，现在进一步进行明确了，但总感觉还需要进一步的明确。
2.对审查程序这一块是否能有明确的规定。《立法法》对审查程序没有具体的规定，尤其是审查过程中合法性问题处理这一块，怎么处理也不明确，建议进一步明确。
3.建议全国人大实现立法资源共享，把各地地方性法规都最后报到全国人大，包括审批报告、说明、条例。最好是能有信息共享机制，各地需要的话通过什么渠道能查到。我们掌握的信息都不是那种最及时的，都是通过网上查，有的能查到，有的查不到。再一个，地方立法座谈会的资料也推送给设区市。因为从去年开始设区市就不参加了，会上一些资料、领导讲话、最新立法要求精神，我们有的时候从网上搜也搜不全，看看通过什么渠道能多推送一些。
谢谢。
王保民：谢谢乔主任，很简洁，我们也很明确知道从报送单位角度看，他们有哪些特色的做法，以及有哪些希望、困惑。
接下来有请安徽省淮南市人大法工委主任杨慎红。
杨慎红安徽省淮南市人大法工委主任
杨慎红：感谢浙江大学给我们这样一个学习和交流的机会。1984年淮南市被评为较大的市后开始立法活动。将近40年来，我参与立法工作上20多年，从设区市的角度和法律实务角度，对设区市法规批准基准谈谈自己不成熟的意见。
在多年立法实践中，我们深切感受到设区市法规审查批准不仅是一项法定程序，更是设区市提高立法质量的保障。每一件法规的出台都离不开省级人大常委会的指导和帮助，从立法工作角度来讲，省人大常委会的把关甚至是作为具体工作者的挡箭牌、护身符，可能大家干长了都会有这样切身的体会。当然在法规送交审查批准过程中，与省人大常委会有关工委在个别问题理解上也有过分歧和争议，但都能通过积极沟通和认真梳理，使分歧问题得到很好的解决。[3]
……
王保民：谢谢，杨主任特别提到了现在设区市给了立法权后，大家立法积极性很高，出于发展当地经济社会需要，最后往往出现由地方倒逼上级人大尽快完善，或者尽快更新相关立法的倒逼作用，这是好事情。
接下来有请浙江省宁波市人大常委会法工委副主任肖子策。
肖子策浙江省宁波市人大常委会法工委副主任
肖子策：大家下午好，很高兴有这个机会与各位同人、各位领导一起交流探讨！
宁波立法从1988年开始，到今年已经31年了。31年里，我们报批的法规，被省人大要求撤回的一件都没有。涉及合法性问题实质性条款修改，被省人大改掉的基本上没有，主要得益于省人大对地方立法大力支持、帮助和指导。同时也得益于报批之前有一套比较成熟稳定的沟通协调交流体制，这么一套机制，把合法性问题、争议的问题解决在报批之前，所以我觉得《立法法》在2015年修改后，省人大常委会新设了一个处，不叫审批处，叫审查指导处，这是非常准确的。因为重还是重在前面的审查和指导，正因为有了前面的审查指导，后面才顺利批准。
这个题目涉及非常广，根据课题组给的调查问卷，涉及问题100多个，我们做了认真的答复。时间关系，这里重点讲一个问题，同道们都讲过的，合法性审查。
合法性审查怎么样标准地把握，尺度把握的问题，我觉得还是有些争议，有些模糊的地方。就宁波实际情况来看，报请省人大批准的《立法法》规定，法规在不抵触情况下就可以制定，报请省人大批准。
实际上是有两个方面做法，报批时分两个环节。
其中编制每年年度立法计划时，报给省人大做衔接。当然这个不叫批准，省人大掌握的尺度，是不是属于设区市立法事项范围，省人大提出意见，我觉得也是属于合法性审查范畴。这是年度立法计划编制时就解决了，后面法规内容报批时就不存在了。前面如果说不把年度立法计划报请省人大先去衔接，可能会在后面法规内容报请时暴露出这个问题。
每个项目市人大常委会通过后报请省人大批准，通过之前把法规报请省人大征求意见。我们自己表决通过之前一个月报请省人大常委会，这一个月之内省人大常委会法工委要做很多工作，他们真的很辛苦。他们审查的标准，这个环节审查标准不仅仅是合法性问题，还有合理性问题，包括文字表述规范性问题、技术性问题，全面审查。这个也很重要，这个环节是必要的，对保证设区市地方立法质量是非常重要。
合法性、合理性问题，这里提出，一般涉及合法性问题都会修改。如果是合理性问题，文字表述上肯定最终按省人大意见。合理性问题怎么样把握，到底和合法性有什么关系。合理性问题，根据宁波本地实际改革发展迫切需要的，和上位法没有明确的抵触，还是要坚持。省人大也会理解，一般来说会理解支持。合法性审查尺度怎么把握，从《立法法》规定来理解，就是不抵触。“抵触”怎么样去理解，《立法法》没有明确什么是抵触。《浙江省地方立法条例》专门有一条对抵触做过界定：一个就是超越立法权限，这是严格把握的；二是违反上位法的规定，哪些规定明确不一致的；三是违反上位法的立法目的和立法精神。
立法目的和立法精神恰恰是这个地方有争议，立法目的和立法精神不会直接在上位法某个条文里体现。规定没有的，对不上。有人理解成法理上的，或者立法基本原则上的，甚至可以理解成合理性，它没有明确规定，这个边界在哪里。如果立法目的和立法精神也是合法性问题的话，怎么把握尺度问题，和合理性、合法性边界的区分看不出来，这里可能会有点争议，我们碰到过很多情况。怎么把握立法目的和立法精神，众说纷纭，大家理解各不一样，是争议点所在，这是模糊地带。如果可行的话，把立法目的和立法精神做一个明确的规定，和合理性边界在哪里，这是一个重要的指导。
合法性和改革发展实际需要之间的关系，这个问题越来越突出。设区市立法改革对经济社会发展当中暴露出的现实问题，改革发展的需要，对法制建设迫切的需要、实际的需求，我觉得设区市把握得比较直接。但上位法有很多都没有清理过，有些上位法已经滞后于改革发展的实践。这时候，设区市立法一方面照顾到改革发展实际需要。另一方面，把改革发展实际需要体现在立法过程当中，肯定和上位法已经滞后的条款就存在不一致，抵触了。
我们今年的非机动车条例，涉及电动自行车强制性产品认证和公告目录，公告目录审查在《道路交通实施法》里有的。但国家现在改革，全部实行3C认证，在公告管理已经严重不适应3C认证需要，但省人大条例里还有。我们的条例现在处于为难状态，后来做了技术处理。
还有河道管理，宁波现在是“零直排”，所有污水都不能直接排到河道。上位法说排污口设置要经水利部门审批同意才可以设置，我们今年修订把这些全部去掉。
从许可向禁止发展还有很多情况，包括河道采砂，上位法写着还是许可采砂，但宁波已经全面禁止了。
从许可向禁止转变过程当中，一方面是改革发展的需要，实际发展的需要。另外是上位法的滞后，怎么样处理问题，我们觉得有必要进一步探讨。
时间关系就讲到这里，谢谢大家。
王保民：肖主任已经把宁波的情况做了介绍，对当地立法条例的困惑，另外也谈了上位法修改滞后的问题，看来这个问题是普遍存在的。
接下来有请浙江财经大学法学院李教授点评一下。
提问与谈：李春燕浙江财经大学法学院副教授
李春燕：各位领导下午好！
对于审查批准程序、指导程序上，是一个工作程序，我没有相关立法经验，也不是很了解情况，所以今天上午下来获得很多信息，信息量很大，这样我有几个问题向三位领导请教一下。我们注意到今天下午第一组三位不仅仅是来自新赋权设区市，而且已经行使地方立法权30年以上。这三位领导在本岗位工作，肖主任略微短一点，19年，另外两位都是20年以上，经验非常丰富。
我请教几个问题，两个共性的问题，从2015年之后，我们是在2015年前就取得了地方立法权。2015年之后，所属的省人大常委会在审批以及审批指导上有什么变化，有没有变化。如果有变化的话，有哪些明显的变化。
包括上午提到新设区市取得立法权之后，有30多年立法经验，是不是可以区别指导，因为本身省人大工作量也是很大的。第二个共性的问题，立法广义上包括新制定、修改、废止，目前实践中审批也好，指导也好，省人大层面上给设区市提供指导，在三个设区市方面是否有差别和区别对待，是不是宽严不一、标准不一等。
给三位领导不一样的问题，对长春市这边，刚才提到的情况。在起草环节都会请省人大或者常委会工作人员参加，我们请是请了，他们能不能参加。一般来说对于一个地方性法规是不是至少参加了一次，还是说有的甚至参加了两三次。参加之后对后续合法性影响有多大，这是第一个问题，对长春市的。第二个问题，乔主任提到对于合法性审查问题时，省人大常委会提出能够接受的采纳。也有一些采纳不了的汇报情况，乔主任能不能举个例子，哪个采纳不了，怎么样汇报清楚，最后到底批准还是没有批准。在省人大常委会看来不合法，我们看来合法的，是不是就实施了。
安徽淮南杨主任这里对于合法性理解问题上，和省人大常委会曾经有过分歧，也都通过沟通解决了，我非常感兴趣，到底什么样的分歧通过简单沟通就解决了。
肖主任的问题，刚才提到合法性审查当中对于抵触问题，浙江省地方立法条例有一个关于立法目的和立法精神的要求。立法目的、立法精神到底是合理性的问题，还是合法性问题，涉及合理性、合法性边界，他有这么一句话，实践当中碰到很多情况，他也举了很多例子，希望他再举个例子，在他们看来这是符合立法精神的，是不是省人大常委会认为不符合立法精神、立法目的，相关矛盾和分歧是怎么解决的。
发言人回应
乔大勇：
这几个问题，我试着回答一下。
其一是2015年之后出于设区市立法权滞后，省人大批准以前省会市法规没有变化，从指导到审查上都没有变化。
其二，是不是审查批准和其他省会市、设区市有区别。省人大常委会在指导时，对于新获得立法权的市，已经有丰富经验的市要不要区别对待。这个应该由省人大回答，但我感觉应该是有区别的，毕竟从事这个工作30多年了，有立法权30多年，经验各方面能更好一些，能把握得更好一些。
其三，关于指导过程中全程请省人大，省人大是否有时间参加，因为我们是省会市，有地域的优势。省里有时间，我们把省领导请过来研究指导。如果省里没有时间，我们就上省里去，省人大法制委领导在这儿，对长春市高看一眼。1986年以来，一共制定140多部法规，现今有效80多部。报批这一块基本上和宁波肖主任介绍的情况差不了多少，返回的没有，重大问题修改的不多，这样一个情况，对长春市还是非常支持的。审议中也提出很多合理性意见，因为省里这些委员都生活在这个城市，对这个城市有感情，从他的角度提出一些意见，我们都会认真采纳。
其四，刚才我给自己挖了一个小坑，合法性不一致时还能研究，这个可能我表达得不准确。理解上，不能说一定和上位法抵触，和上位法抵触就没有什么疑问了，省里提出必须要修改。
有一些模棱两可的，比如立法精神、立法目的，类似这样的事。省里不是非常武断，必须修改，我们有机会和省里进行交流，省里也是给我们机会。
大致这么一个情况。
李春燕：新制定修改或者废止指导和审批有什么差别对待？
乔大勇：新制定省里投入指导工作量大一些，修订的工作量要小一些。
孙首锋：你的意思，有关修订是非三个事项范围内的，全国人大法工委有明确意见。对现行的不在三个范围内的法规，原制定机关可以进行修改，它还是有这个权力。去年有防止家暴的，这属于指定范围内的。《反家暴法》具体实施意见，程序上做了明确规定，完全是实时性的，不存在问题。
杨慎红：我来回答，从《立法法》修改之后，省人大对我们的指导更多、把关更严。省人大法工委和各有关部门有什么修改意见，以书面方式给我们。而且有时间的话，他们会到我们这儿来当面交流，指导更多、把关更严。这是一个变化，是大趋势。
老的较大市和新的市，省人大一个尺度，立法者也希望法规更严谨，更规范，是我们的护身符、挡箭牌。市这一级领导意志很难去扭转，往往借助省人大扭转这个问题。立法分歧，过去比较多分歧在行政处罚上，上位法都有行政法规，没有设定处罚，但我们在城市管理中要设定处罚。后来全国人大有一个口头精神，指导意见——比照。
有一些行为行政法规没有规定，但其他行政法规或者是对比这个行为还严重的行为设定行政处罚，我们可以按照比照观点处理行政处罚。在个别处罚上，比如吐痰罚款了，随地大小便不罚款，轻的行为设定处罚，重的行为不设定处罚，合理性就没有了，这是类似于比照。
淮南是一个煤城，七八年前还有小煤矿的时候，我们搞了《小煤矿安全管理规定》，很简单的十来条，其中一条规定这个小煤矿一年累计死亡两人，或者一次死亡两人时，这个小煤矿就关闭。对这个问题上理解有不同，按照国家安全生产规定来讲，一次死亡三人是重大事故。一般小煤矿关了，意味着这个企业就没有了。
这个问题，我们把省人大领导请来，当时小煤矿安全生产条件，包括民营为了钱各方面。产煤工人都是聘用偏远地区的，不是安徽的，都是贵州或者其他地区来打工的，就是为了挣钱。我们目的是规范它，它一年产量二三十万吨，结果一年就死人，对人的生命不尊重。再是沟通《安全生产法》，不符合安全生产条件的要给予关闭。煤矿是高危险行业，如果一年累计死亡两人或者一次性死亡两人，说明安全管理上和生产条件上有问题，我们就在不断沟通，报请省人大法工委领导来看，座谈，听各方面意见。后来表述上加了两个字，我们把煤炭，过去国家安全监管总局的文件政策，把不符合安全生产条件的作为一个列举，其中作为列举一项。我们在立法上回避了，前面加了一个帽子——“依法关闭”。
就像今天上午和下午各位同人讲的，就是立法要达到一个目的，管用，针对问题来解决问题。如果是针对问题进行立法，省人大也可以和它沟通，并不是明显增加公民权利，其实换过来是保护公民生命权，这个角度还是容易得到理解。
肖子策：《立法法》修改之后审查的标准有没有变化，如果说有变化的话，立法计划和省人大衔接时，是不是在三大事项范围内，我们要做专门的汇报解释，近几年每年都会出现这种情况。只有宁波市一个项目没有被省人大批准，就是反腐败条例，其他都是比较顺利的。
李春燕：实践中碰到很多情况，具体说说。
肖子策：这正是我困惑的事情，立法目的、立法精神怎么具体界定，要请教大家。具体说说，碰到的情况是这样，几乎大部分合理性问题都可以和立法目的、立法精神挂起钩来，不是一个例子的问题。包括省人大审查很细，提出问题角度看得很深，是否适当合理要经过时间检验后充分验证。如果上升到立法目的、立法精神上来说的话，所有合理性无非就是有失公正公平，不符合便民、效率、公开，这些原则都和立法目的、立法价值、立法精神联系起来。
对于这个问题，如果要关心具体有哪些例子，会后再请教，或者专门成立一个课题组，就这个问题做进一步具体的探讨。
王保民：简单总结一下，前三位都是设区市，有很多年地方立法权了。刚才讨论比较多的，共性的是这样几点：
一是都非常感谢省一级人大法工委，省一级人大常委会的支持和帮助。不管是审批还是指导，这都是一个共性的东西。
二是大家都讨论了一个问题，审批、指导两个阶段。指导，大致来看有几个环节肯定都是参与了。比如立项，年度计划立项，肯定都在把关。一审之后正式书面的征求意见，其他还强调了更全方位的。实际有一个度的问题，毕竟有很多工作量。省人大法工委、省人大常委会支持，这种指导到底有没有一个度，会不会伤害到设区市本身立法权、自主权，甚至造成某种依赖，这个确实也有一个问题，大家可以思考。
三是合法性标准问题。大家讨论了很多，从不同的角度，特别是宁波谈到了地方立法条例理解，立法目的和宗旨，有规定的肯定要明确，不容抵触。没有规定，不能违背立法宗旨和目的，主要从立法的第一条宗旨，为了解决什么问题，还有立法基本原则，本身确实也很抽象，不好把握，按一事一请示、一事一沟通的方式去解决。
大家讨论比较多的就是这三个问题，更具体的各有特色做法，我们不详细在这儿说了。
当然也谈到一些地市希望在现有立法条件下，怎么样尽量去创新。搞立法公示，在这样的制度框架下，现有许可范围内最大限度搞一些创新，这也是很好的尝试。但也反映了一个普遍的问题，设区市在制定法律过程中发现上位法的滞后、不合理，导致对设区市立法妨碍，这也是一个倒逼，上位法、省级人大尽快修法，这是大致的内容。
第三单元第一轮就到这里，接下来进入第二轮，有请九江市人大法工委刘主任发言。
第三单元——第二轮
刘明洋江西省九江市人大常委会法工委主任
刘明洋：非常高兴参加这次研讨会，衷心感谢研讨会主办方给各个设区市提供的周到服务。
九江市和绝大部分市一样，都是从2016年正式开展地方立法工作，到今天为止主要在三个方面做了努力。
一是招兵买马，在队伍、人员、编制上下功夫，每年都能有一些新的动作。按照上一届张德江委员长要求，设区市人员编制不少于10个人的要求，我们已经落实到位。行政编7个，事业编4个，基本上是能满足立法工作需要。
第二块工作，边学边干，探索实践上下功夫。到目前为止，我们已经制定了5部实体性地方法规，基本上一年2部。
三是在凝聚立法工作合力上调动各方支持参与地方人大立法工作积极性上下功夫，总的来说，九江市地方立法工作已经逐步走上常态化发展轨道，地方立法工作对经济社会发展的引领推动作用也在逐步发挥出来。
举个简单例子，我们2016年制定了《九江市城区烟花爆竹燃放条例》，九江历史上有这样的风俗，半夜12点搬家，如果晚上1点钟搬家的话大家就放鞭炮。一炮打响，全城都震动，这种情况非常严重。2019年，市委市政府就整治烟花鞭炮，但经过这么多年都没有用，一直是加大力度有好转，稍微放松，又死灰复燃。我们2017年5月份实施条例后，这个情况发生了翻天覆地的变化。过去每天大概几十上百起，从2017年到今年5月1号为止，我们做了一个自我检查，大概不到300起，平均每天不到1起，作用还是蛮大的。市委市政府领导对我们立法工作高度肯定，这是九江立法工作所取得的成效，我们所做的努力。
这次研讨会的主题，设区市立法的审查批准，围绕这个，省人大对我们地方性法规审查指导批准。
一个是在立项上提供指导，省里对设区市要求，每个设区市每年不超过2部。我们自己提出的目标是两年3部，实际上是超过了。
二是省人大在加强立法能力建设方面提供指导，省人大有固定的一些做法。比如上午杨主任已经介绍了，每年组织两批集中的培训学习，一批在省内，一批在省外。另外，每个设区市基本上每年都有一个干部到省人大跟班学习，即为期3～5个月的培训。通过这些学习，我们快速进入了角色。
三是在实务操作上提供指导，我们在报请批准这个环节提供指导。在这个环节里，我们主要做的工作，包括省人大工作在四个方面：一是我们报，我们是主体；二是省人大指导、省人大审议、省人大批准，主体在省人大。
目前我们报的程序是这样，立项以立法计划形式向省人大报。一审之后，我们把草案和有关说明，初审报告向省人大报。二审之前，请省人大来具体指导，大概是2～3天时间。三审之前，再报省人大进行审查。应该说省人大对我们的指导批准是及时全方位，并且是深层次的，也是促使各设区市能快速上路的一种根本方法。
四是在省人大常委会审议时沟通解释上提供一些指导。这个说实在话，省人大各个领导们经历不一样，每一个人看问题的角度都不一样，大家提出不同意见也是非常正常的。在这种情况下，省人大出面帮助我们解释，说明应该更有利于地方性法规资料通过。目前，我们在审批环节，指导方面主要是这几个。
对于提供省人大进行审查批准和指导工作，我是这样看的。省人大对设区市立法，按照《立法法》主要是合法性审查。但不可避免的也包括规范性、技术性、合理性的审查，按照《立法法》规定是合法性的审查，但如果再深层次想一下，地方立法工作基本原则就是立得住、行得通、不抵触、有特色。这个立法原则也已经在合理性和规范性中体现，我认为省人大合法性审查应该包括这“三性”。与省人大沟通汇报中，我们始终保持着一个观点，省人大是上级机关，对我们下级机关指导的意见是指示，就要执行，这是合法性问题。省人大有几十年立法经验，经验就是老师，老师的教诲也是指示，我们作为学生应该遵从。基于这样的认识，我们在工作中是这样看待，对于省人大提出的合法性审查内容，我们坚决照办，坚决执行。对于省人大提出的关于技术规范性方面的要求，我们也是坚决照办。
关于合理性的问题，这个问题一分为二。如果根据地方实际有必要坚持的，我们会积极向省人大争取他们的重视，争取他们的意见和支持，多做沟通汇报工作。这几年实践中来看，省人大沟通汇报非常顺畅，我们之间既有良好的工作关系，甚至还有更好的个人感情关系。这几年九江与省人大法制委、法工委的联系非常密切，配合也非常协调。我来人大从事地方立法工作之前，干过记者，干过组织部门干部。来人大之后从事研究室工作，最后担任常委会副秘书长，工作主要是文字材料。
相比其他工作，我觉得立法工作的强度和要求更高，实际工作中还是存在很多困惑。立法工作要求比较高，但与人员队伍要求还是不太适应。我们成立的时候，人员编制基本到位。但随着形势的发展，人员流动比较大。比如有几个同志有的考到广东，有的考到省厅，有的考到事业行政，人员队伍流动比较大。保持立法队伍稳定性不仅是一个设区市的事，包括全国都应该有保障性要求，这是第一个困惑问题。
第二个困惑，地方立法需求比较旺盛，但手段、空间狭窄缺失，这个问题确实存在。特别很多领导已经讲到，设区市人大立法权主要是规定权，设定权比较窄。特别在上位法滞后的情况下，老的办法不管用，新的办法又不能用，也制约了地方立法工作的发展。在审查把关上能不能更加实事求是一点，不一定非要在上位法里找到明确的依据，才认为是符合上位法不抵触。只要符合法律精神，只要符合立法实质，就不是违背上位法。
第三个困惑，地方立法到底是管人，管老百姓，还是管我们自己，管工作方面的问题。很多部门提出怎样把老百姓管好，一些手段方面可能行政管理中能用，但地方立法中坚决不能用。比如关于进入征信系统问题，国家有严格的具体规定，他们都希望用这种办法。再加上地方人大，包括政府立法目的，立法理念方面也存在这个问题。就拿人大来讲，很多领导希望体量比较大。站在立法角度来讲，我们希望小切口能够管用。比如烟花鞭炮一样，一部法规，18条，2381个字就能把这个事管住。但站在部门来讲，因为我们有国家的法，省一级的，还有部委规章，国务院，行政法规那一块。如果管好一个事情的话，要把几个法规同时放在身上，这个矛盾有些片面追求体量过大问题。
时间关系，就讲到这里。
王保民：接下来有请温州市人大法制委主任委员王旭东。
王旭东浙江省温州市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任
王旭东：感谢本次座谈会给我交流发言的机会，温州作为地方立法的新兵，在省人大四年多来精心指导下，我们通过短短这几年立法实践，从蹒跚学步到了现在扬帆起航。从中，我们深刻体会到省人大的审查和指导这一块对于先获得地方立法权设区市，能迅速掌握立法技术、熟悉立法知识和提高立法质量，起到关键的作用。今天围绕这个主题，具体工作就不谈了。我想基于这么一个主题，省人大审批和指导，对设区市需要的是什么，本次也邀请了新获得立法权设区市做一个发言和交流，我估计这也是一个初衷。
时间关系，我直奔主题谈三个观点，尽量每个观点能通过一个案例试图做出说明。
一是关于这次研究课题中的方向，涉及法规审批和法规指导，它的侧重点。我认为法规能不能获得顺利批准，本身是取决于法规的质量。批准前指导现在尤为重要，如果说批准前指导到位，设区市和省人大之间能够达成共识，我相信后面获批就水到渠成。这几年来我们体会到关键的环节，重点还是在指导上。如果设区市和省人大没有达成共识，审批时不予批准要撤回，显得非常被动。我们曾经就有过这么一个案例，制定温州市物业管理条例时，温州市安排二审通过制，二审期间我们还没有和省人大对某些事项达成共识，这种情况下宁可临时增加一个审议环节来解决这个问题，而不是强行通过，再被省人大打回来，这个就显得非常重要。
我个人主张，这种课题研究对设区市来说更加侧重，应该侧重于如何来发挥指导的作用，这是第一个观点。
第二个观点，关于法规指导侧重点在哪儿。关于法规立项指导和内容指导之间，这两者如何侧重，我个人认为应该侧重于内容指导，而不是侧重于立项指导。从目前情况来看，省人大对设区市法规立项指导重点主要是两个方面：一个是立法的权限；二是与省人大同期立法存不存在同质化问题。至于同期各设区市之间是否存在同质化问题，本身省人大在指导时是一个把握的难点，也无法把握。因为各设区市之间随着经济社会的发展，有不同的需求。这种情况下如果省人大立项环节做一个很严格的审查和指导把握是很难的。因此我认为对立项和内容指导方面应该更加侧重于对法规内容的指导，这个意义更大。
对法规内容的指导，它侧重于哪里，从我们的体会来说，设区市和省人大关于不抵触和有特色之间，这类关系如何来把握的问题，这也是省人大和设区市不能达成共识时最纠结的问题。当然，不抵触是一个底线，这也是省人大指导时牢牢把握的原则，浙江省这一块把握得非常好。把握这个底线的时候，有些得不到设区市的理解。个人体会，这里主要是两级人大之间对上位法准确的理解，可能会有分歧。但它的关键，我个人以为是设区市本身前期研究不够，研究不透。甚至在研究不够的情况下，想打一些擦边球，甚至想搞突破。
我们目前制定了6部实体法，通过我们和省人大沟通，通过省人大的指导，如果前期研究是透的，我们和省人大之间比较容易达成共识。比如去年我们制定《温州市文明行为促进条例》时，其中涉及僵尸车拖车处置措施。我们交流过了，兄弟市也有，为什么我们通过了，其他地市没有通过，没有被省人大认同？前期我们做了一个比对性研究，首先和省人大达成共识，这种拖车是一种行政强制执行，是行政强制，这个已经达成共识。在这个基础上，行政强制执行不属于地方立法权限，也是共识。为什么要这样做，不是设定强制执行，而是规定重申《道路交通法》第九十三条。强制执行是《道路交通法》设定的，我们只是设了行为规范，和《道路交通交法》第九十三条做了接口。如果前期研究得透，我估计是能够和省人大达成共识。
这就带来第二个问题，既然不能打擦边球，不能抵触，往往设区市和省人大之间会对立起来，我认为不是一种对立关系，这两者之间不抵触和有特色是不对立的，就需要地方立法发挥拾遗补阙的功能。如果不能创新，就大量重复上位法，就会造成立法大而全、大而空。当时正值省人大制定《房屋安全条例》，同时，那时候进入一个小切口进行立法，立了10条法规。
对于法规合理性指导问题，我认为还是要指导。目前看来，我个人体会，省人大更重要的是侧重合法性审查，有时候迁就于设区市。比如合法性没问题了，至于合理性能过就过，基本上不太关注，我个人认为还是要关注这个问题。不关注这个问题，一，合理性和合法性边界并不是那么清晰；二，很多合理性问题，我们有时候会被一线工作人员绑架，他往往以自己务实来自居。实际上合理性，尤其是制度合理性创制不仅需要扎实的法律功底，还需要丰富的生活阅历和工作经历。
最后，提纲里关于省人大反馈指导意见合理时间问题。现在浙江省设区市普遍实行二审制，但很不好用。这个带来什么问题，一审常委会组成人员往往开始功课做得不足，意见很少。到二审时一大堆问题，根本来不及研究，不可能在这之前向省人大提出合理的修改方案。省人大也来不及，这会是一个很大的问题。我们现在采取两个措施暂时性弥补，一是采取“隔次”式弥补，两次审之前隔了一次；二是二审表决前采取解读制，提高精准率。
这里一个建议，省人大对反馈时间最好能够提前15天，便于我们有时间坐下来去研究，去达成共识。
谢谢大家。
王保民：谢谢王主任，把审批指导方面的重点，以及一些问题简单反馈了。
下面有请广州市人大法工委一处刘伯灵。
刘伯灵广东省广州市人大常委会法工委法规一处主任科员
刘伯灵：非常感谢主办方给我这次发言的机会，我的发言主要有两点：第一点，指导工作和审批工作；第二点，指导工作的区别对待问题。
第一个问题，关于指导工作和审批工作。我先介绍一下我市的基本情况。自1986年广州市人大及其常委会获得地方立法权以来，制定了一批具有地方特色、在全国有较大影响力的法规，这与省人大常委会法工委在立法过程的指导密不可分：一是法规立项阶段。长期以来，在将立法规划草案和立法计划草案提交市人大常委会主任会议审定前，市人大常委会法工委都会书面征求省人大常委会法工委的意见。主任会议审定后，市人大常委会会将立法规划、立法计划抄送省人大常委会。2015年《立法法》修订后，我市立法权限收窄，市人大常委会法工委更加注重就法规立项工作征询省人大常委会法工委的意见，加强与他们的沟通，对立法计划外根据需要拟新增的立法项目，均会专门书面征求省人大常委会法工委的意见，主动请其予以指导。省人大常委会法工委对自己把握不准是否属于我市立法权限的项目，还会专门请示全国人大常委会法工委的意见，帮我们把好法规立项关。二是法规制定阶段。我市人大常委会制定或者修订法规，一般经过三次审议。立法过程中，我市人大常委会法工委都会主动邀请省人大常委会法工委提前介入，全面、深入了解法规案的有关情况。通常情况下，在常委会对法规案进行第二次审议后，我市人大常委会法工委会及时将提交常委会第二次审议的法规案的对照稿和相关法律法规资料汇编等参阅材料报送省人大常委会法工委，书面征求他们的意见。常委会对法规案进行第三次审议后，同样会将提交常委会第三次审议的法规案的对照稿报送省人大常委会法工委，书面征求他们的意见。对于立法难度大、争议点较多、把握不准的法规案，我市人大常委会法工委还会邀请省人大常委会法工委参加立法顾问论证会、立法听证会等活动，必要时会专程赴省人大常委会法工委，当面汇报法规案的重点难点问题，征询他们的意见和建议。省人大常委会对我市法规合法性审查工作高度重视，其法工委法规审批指导处安排专人跟进需要指导审查的法规项目，会重点审查和把关合法性方面的内容，有时也会提出合理性、规范性等方面的修改意见。对法规案的重点难点问题，省人大常委会法工委还会专门请示全国人大常委会法工委，征询其意见和建议，确保我市法规案不存在合法性问题。
在经过上面充分的沟通和指导情况下，到了报批阶段，应该坚持合法性审查。从维护国家法制统一、充分尊重设区的市地方立法的积极性、主动性、创造性出发，省级人大常委会在批准设区的市地方性法规时应只进行合法性审查，侧重审查是否与上位法相抵触。全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著的《中华人民共和国立法法解读》就指出：“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。对于地方性法规的规定是否适当、立法技术是否完美、文字表述是否优美，不作审查。”我们建议对于遵循合法性、不抵触审查原则，重点是审查三个方面：一是是否超越权限；二是是否违反上位法；三是是否违反法定程序。
第二个问题，关于指导工作的区别对待问题。赞同座谈会提纲第36点第2个方案，即赞同“原较大的市原则上免于法规生效前的指导与审批，将之转变为省级人大常委会对之进行事后的备案审查，并将该方案通过全国人大常委会试点授权在部分省份先行试点”的方案。原较大市行使地方立法权经过了长期实践，立法工作机制比较健全，立法人才队伍和能力较强，积累了比较丰富的立法工作经验。我市赞同座谈会提纲第36点第2个方案。同时建议授权，在立法权限范围上，建议恢复原较大市地方立法权限范围，即原较大市只要不违反上位法，可以制定地方性法规，没有其他限制。
我的发言完毕。
王保民：谢谢，这一轮发言就到这里，后面请郑教授提问与谈。
提问与谈：郑磊浙江大学光华法学院副教授
郑磊：谢谢主持人，听了一天非常受启发，我不停地敲字珍藏各位的高见妙语，获益良多。
有限时间的提问与谈，我就围绕一个问题展开：审查标准、审批标准或者指导标准。不提很多问题，也不讲很多观点，就把刚才各位发言过程中，调查问卷中不同观点放到一起，拿出来晒一晒，就此请教各位在此问题的这些方面有没有进一步的高见。
第一，各位都没有谈到一个事，审批的标准和指导的标准有没有区别。比如大家都谈合法性、合理性区别，要不要涉及合理性的考虑。这个东西在审批过程和在指导过程中，是不是会有所区别？审批不够用，要指导跟进。这个指导到底是怎样的定位，有没有不同于审批机制的区别定位问题？调查问卷里有一个观点，指导的标准更为宽泛些；合理性问题的交流，更多放在指导环节进行。对于此，刚才几位也谈到，进入正式审批阶段，一些常委会组成人员基于朴素的公平正义观念提出的恰恰可能是合理性的话题。标准问题在程序上，在指导程序、审批程序之间是否可以区别分工？这个问题，或许背后更根本的一个问题是，对于审查、批准，这两个阶段本身是不是有定位上的区别，以及由此连带的相关话题。
第二，关注合法性标准和合理性标准区分的不同视角。大家都谈得非常聚焦的，合法性标准和合理性标准区分话题。谈这个话题从哪个角度去看，也有一些不同的角度。一般大家都会关注的，从尊重设区市立法主体角度去谈。刚才温州王主任谈到一个角度，合理性审查可能只是一个途径，通过这个平台展开沟通交流，然后更好地提高设区市立法的水平。在这个意义上，甚至要避免以地方立法主体自主性，或者地方实践经验，去绑架合法性问题，这是挺受启发的一个角度。
第三，合法性审查是否包括立法程序方面的合法性审查。浙江的《设区的市地方性法规合法性审查参考标准》里面专门提到“关于立法程序”一块，这方面，各位直接谈到的不多。如果涉及立法程序的合法性审查，如何把握。不同省的立法条例规定不尽相同，例如，有的地方二审通过，有的地方三审通过。刚才王主任也提到了，这直接影响到审查重点放在哪个环节。如果画一条线，开端是立项，终端是批准通过。中间经过起草、一审、二审、三审，指导的重点阶段放在哪个环节，是立项、起草、二审之前、三审之前,还是审批前置一个礼拜，这里汇总比较会带来一些启发。
第四，立法重复和同题立法的话题。同题立法一般省人大立项时都会审。对此，刚才几位发言提出了，比如淮南市杨主任提到，三类事项同题立法，上位法已经有了，就别去立了。对此，调查问卷里设区的市人大也有这样的一个理解，三类事项不仅是说设区市只能立这三样，而是这三项里，设区的市至少在某种程度上，有优先立法权，省人大别去管它。这个理解挺有意思的，不知道对不对。
第五，再涉及一个话题，比较有前沿性、挑战性的话题。我们都感觉到很多抵触上位法，游走边缘问题。不是下位法的问题，是上位法的问题。因为太多立法是大规模立法阶段，为了管住政权用的。现在进入新时代，最典型的是《行政处罚法》，它在有效规范行政处罚设定权的同时，客观上也极大地束缚了地方立法权的展开。在这个问题上，乔晓阳主任在2017年地方立法座谈会上讲的就是这个主题，这个问题怎么去解决。乔主任当时提到用足现有立法空间，同时还讲到一个思路：用足现有立法政策。表达得非常委婉。一些游走在上位法内涵边界的地方，是不是可以相对放宽一点，在审查指导的过程中。不知道大家怎么看。这个问题，一方面是地方立法主体怎么看，尤其是一些需要改革的方面；另一方面，更重要的是，全国人大又怎么看，否则用足立法政策放宽批准的法规会在事后备审中被打回去。关于这个问题，全国人大常委会是否有可能通过试点授权方式，让某些省份先尝试起来。如果这方面可以有所突破的话，不同的法律情况又不一样，《行政处罚法》正在修改。这个问题的背后，涉及合法性要求和改革需求的普遍性话题，九江市刘主任也提到地方立法需求旺盛，但上位法给的空间太有限。
第六，合法性标准的统一展现途径。刚才大家都在讲标准怎么样，我们都有一个想法，如果具体地列出来，由全国人大层面统一给出，例如分成几个要素，就非常清晰。对于当下高效地统一标准，这很重要；然而，这是列不完的。于是，我想到有没有可能借助一些平台，甚至最后形成一种类似于“裁判文书网”这样的司法文书案例库。当然，这不可能一蹴而就；如果一下子不可能的话，全国人大层面有没有可能在某些地方、某些省以试点授权方式做一下这个工作，关于审查标准怎么样把握的素材分享，这些是审查基准话题。
还有一个话题，在这轮讨论里出现了区别对待话题。因为现在一个省人大要对这么多市实在太忙、太辛苦了。为了突出重点，我概括得直白一点，有没有可能新市新办法、老市老办法，区别对待。有的市刚刚开始立法，有的市已经立法20多年乃至30多年。立法经验积累一定的基础，在怎样的情况下，比如指导，较大的市是不是可以少指导一些，甚至不指导了，直接进入批准。当然这个情况，不同省的情况又不一样。九江市刘主任也提到，一个大致的规定，比如每个设区的市一年不能立太多，每个市大致2件的做法，这在很多省份有。这是不是也有区别的对待需要。新市新办法、老市老办法，也涉及公平性问题，有没有可能全国人大做一个试点授权的方式，一些省先做起来。
以上是我的一些罗列、梳理以及不成熟的想法，谢谢。
发言人回应
杨慎红：我来说一下立法优先权的问题，过去我们讲“四世同堂”，国家有法律、国务院有实施条例、省人大有条例、市再搞一个条例，“四世同堂”。包括新获得立法权的市这种情况也出现了，包括我们省、其他省，我也比较关注这个话题。现在城市里公共事业，包括供热、供电、供水、供气，包括公共交通，这样的事情各个城市千差万别，一个省都不一样。有的地方有地铁，有的地方没有地铁，有的地方70岁才可以免公交，有的地方60岁。有的7折，有的8折、9折。这样纯粹公益事业，城市管理的事情，省一级应该把立法事项权交由市立法，很简单、很便捷。包括集中供热、燃气也是。因为上位法规定，一个省十几个市，不一致，各有各的特点，又不能统一，最后很多市再搞一个规定，或者一个条例，十来条，又搞一个补充。总共20多条，不到30条，市里再补充七八条，穿衣戴帽十来条，不如把这项事情交给市来立法。而且省人大立法数量很多的，我们省将近280部，太多了。我们立法人心里都清楚，很多法立了之后是束之高阁的。城市公共类事务应该有权力再分配，应该优先，也有统筹。不仅市统筹，省里也应该统筹。
刘明洋：关于指导和审查关系的问题，我是这样看待。指导是过程，是手段，处于前端。批准是结果，是目的，处于省人大审查指导的末端。
关于审查边界问题，我们在具体工作中为了避免产生这类情况，是这样强调的：一是尽可能少在法规中提出，政府制定具体实施办法规定，避免政府或者部门之间搞变通问题。二是随着行政审批改革逐步推进，国务院、省里力度确实非常大。我们在部门里，或者政府草案中有很多都要求有行政许可、行政审批内容。我们尽可能在地方性法规中不涉及，或者少涉及行政审批、行政许可问题。如果一旦写进去了，国务院具体行政手段，搞不好今年就有这项内容，明年就取消了，导致地方性法规经常要修改，不稳定。
具体工作中为了减少地方性法规与上位法重复问题，尽可能少地重复，不重复不可能。一些无关紧要的东西，可有可无的，有时候立法技术规范不一定面面俱到，不一定眉毛胡子全都有。
我就讲这些。
刘伯灵：指导工作和审批工作还是要分开的，前面阶段要充分沟通，充分指导。到了报批阶段应该坚持合法性审查，我觉得应该做一个阶段性区分。
王保民：后面这一轮有3位，明显和前面3位不大一样，至少对审查标准，尤其对省级人大审查标准认可上有一些态度上的变化。我按照郑老师的标准，指导和批准是两个性质的东西，审批标准就是合法性，基本上没啥问题，只有个别设区市认为包括合理性。这是法律明确规定的，审批上就是合法性。指导方面是全方位的，不管是合法性、合理性、立法技术，甚至特色问题都可以。审批制度是立法监督，甚至有些是立法权行使的环节。因为涉及立法效益的产生和变动，还是立法权的缓解。
因为立法权是综合性权力，包括提案、审议、表决、通过、批准，甚至签署公布，它只是一个环节。这个环节到底怎么定性，它是程序性的环节，还是实质性决定权的环节，在实践中是有争议的。现在根据各地实践来讲，绝大部分地市都是程序性的，更具有立法监督特色的权力。立法审批指导制度更是一种业务上的联系，业务上指导，法律监督性质上。
关于合理性和合法性问题，和第一个问题都是相关的。确实也有很多困惑，比如说到最后批准环节了，结果常委会有人提出来合理性问题。以附意见修改建议方式交给对方，对方可能没有机会再调整了，这里也有一些困惑。
指导重点，这是全方位的指导，根据各个省人大和各设区市之间互动不太一样。但有几个环节是比较清楚的，各个环节都很重要。立项环节侧重在于审核它是不是符合权限范围，和省立法、国家立法是否有重复协调，各有侧重。一审之后从总体架构方面，合法性、合理性、立法技术要有些调整。越到后面，调整越是细小的环节，每个阶段都有侧重。
涉及重复立法问题，按照《立法法》的规定，省有立法权，设区市有三项立法权，实际上都可以在这些区域立法，只不过看在哪个层面立法更有利于解决问题。这个问题真是省人大常委会要协调，确实有相对侧重的问题。后面提出上位法倒逼机制，也是挺有趣的问题，很多抵触原因不是设区市立法，而是上位法出了问题。郑教授也说了，充分利用好立法政策，有很多变相突破上位法味道在里面。
区别对待问题，这个怎么处理确实是很有趣的话题。有些设区市有数十年的立法经验，有些是新批的，肯定不一样。当然怎么区别对待能最大限度节约立法资源，还是值得探讨的问题。总体而言，不管是依赖省级指导，还是靠自身，最终解决这个问题还是要靠设区市，提高自身立法能力，把自己队伍搞得稳定，而且高素质，这才是解决问题本源所在。从我国《立法法》《地方组织法》立法史来讲，最终的大趋势是把设区市立法批准权取消了。审批指导在指导工作中更多带队伍，培养人，提高他们的立法能力，直接过多介入我并不太认同。当然，需要根据发展阶段来定。
最后简单总结这些，这个环节就到这里，谢谢大家。
第四单元——第一轮
座谈引导人：杨清望中南大学法学院教授
杨清望：接下来进入第四单元，希望你们根据课题组需求，结合你们的实际，多谈一点经验和困惑。地方立法从直接目的来讲，就是要立得住、行得通。设区市立法的意义远远不仅如此，它应该放到国家治理体系和治理能力现代化这个宏观背景之下考虑。通过地方立法小的切口，一个事例，具体哪些点切入能总结经验，指出问题，提供有针对性建议，对推动我国“法治中国”建设具有非常重要的意义。接下来期待各位发言人做出精彩的发言，每人8分钟。
首先有请浙江省金华市人大常委会法工委主任钱静，大家欢迎。
钱静浙江省金华市人大常委会法工委主任
钱静：大家下午好，非常高兴能参加本次论坛，对我本人来说是一次非常好的学习机会。
2015年3月《立法法》修改之后，金华是2015年7月第一批获得立法权的设区市，到现在为止一共立了8部生效的法律，1部程序法，7部实体法。这8部法律都没有发生与上位法抵触和合法性问题，这个成绩主要归功于省人大法工委非常有力、非常精准、非常有效的指导。从主任到业务指导处处长们和同志们，都倾注了大量的心血。也要感谢全国人大在授予设区市立法权之后，组织了几次培训，这样的业务培训对我们开展这项工作打下了比较好的基础。
根据论坛的要求围绕具体问题展开，围绕不抵触的问题，我把立法当中碰到的几个案例和大家做一个交流和分享。
下午整个论坛已经讲到不抵触的问题，讲了很多。我在想不抵触是大家都要守的底线，也不愿意在实际当中发生这样的问题。为什么还作为问题来讨论，可能产生抵触的原因非常多。涉及这么几个方面，一是上位法滞后和改革发展需要方面产生矛盾；二是各种利益的博弈，包括公权力和公民权利之间的冲突；三是对上位法律理解问题。举三个例子。
第一个例子，关于犬类管理。
犬类管理这个问题，我们在审议过程中争议最大的一个焦点，到底是公安机关管还是由综合执法机关管。第一种意见认为公安机关管，它的依据主要是来源于《警察法》里第六条，公安机关除了依法之外，还要负责依法履行法律法规规定的其他法律职责。在《传染病防治法》没有修改之前有明确一条，关于犬类的登记、管理、狂犬捕杀，明确在公安部门。同时卫生部经国务院批准的实施办法中，第二十九条第一项明确公安部门负责县级以上城市养犬审批、违章养犬的处理，包括捕杀狂犬、野犬，这是支持公安机关管的理由。第二种理由认为公安机关主管养犬工作已经没了法律法规依据，它的主要说法是《传染病防治法》在之后修订当中，已经把公安原来有的表述拿掉了。《传染病防治法实施办法》是低于《防治法》的规定，前面是一个行政法规，经国务院批准的，就认为没有这样的权力。
我们最终解决的办法，在规定这个问题的时候，最后表述为公安机关或者依法接受其职权划转的机关。为什么这么表述呢，因为浙江省和全国各地有一点不同，我们行政处罚相对集中，这一块工作开展比较早，差不多2003年前后，浙江省所有城市都在推。其中有两个，衢州和义乌，作为县级市是综合城市管理在推的。这当中涉及养犬管理，登记是一个许可，还有处罚。从管理现实情况来看，浙江省大部分地市，政府都是把这块管理移交到城市管理执法局去了。这次在立法的时候有这么一个争议出来，执法局想把这个活推回去，公安认为这块活已经出去了。从整个法理研究来看，同时结合浙江省改革需要作了这个规定。从不抵触来看，立法考虑也是有不同原因在里面。关于这个问题，省人大法工委指导非常有力，专门召开了省法制办公安厅建设、卫生和编办等单位参加的论证会，觉得这样的表述能够比较好地契合浙江实际。对于金华市来说，9个县市区当中，有1个县由公安管，其他实践中都划归城市管理局。
第二个例子，关于电梯加装的问题。
在《电梯安全条例》制定过程中，加装的呼声非常高，甚至有的同志讲如果这次立法中没有电梯加装内容，立法意义不大。我们也分析这当中的问题，对于加装问题，全国各地立法来讲，基本上涉及不多，衢州市有一个，也是非常慎重的规定。为什么最终加装电梯这块内容没有写进去呢，我们做了考虑。考虑到和上位法不抵触，和《立法法》规定的内容不抵触。《立法法》是很清晰的，涉及民事内容，地方立法无法涉及。关于加装电梯问题，涉及法律关系比较复杂，既有对管理方面的，比如规划、建筑结构、电力供应、消防这些行政管理问题，也涉及民事方面的问题，比如说房产所有权的控制，还有相邻采光噪音通行的民事关系，所以加装问题涉及民事方面问题更多，就不放进去了。
第三个例子，烟花爆竹。
很多地市已经立了法，大家在立法中都非常注意禁燃和禁售两个法律问题。禁燃的话，国务院条例已经授权，县级以上政府就地点、时间、种类有权规定。我们在立法当中碰到的问题有一种冲动，让地方立法去规定全域禁燃。涉及法理上一个问题，
国务院的一个行政法规授权给县级人民政府自由裁量权，地方立法有没有权力去促成它，这是一个合理性问题还是合法性问题。关于禁售问题，国务院行政法规明确第三条作为行政许可设立，地方性法规有没有可能停止实施这类行政法规问题。这两个问题，我们前期刚刚开了一个立法认证会，时间关系就不展开了，抵触中有很多原因和冲动。
谢谢。
杨清望：谢谢，接下来有请浙江省舟山市人大常委会法工委主任郑耿德发言。
郑耿德浙江省舟山市人大常委会法工委主任
郑耿德：谢谢，时间关系，我讲两个方面。一个，讲讲法规报批的一点想法；二是小切口立法方面。
很多设区市都讲过，省里做法和我们是一致的。首先借此机会感谢省人大法工委审批指导处，给刚刚取得立法权的设区市很大的指导。有些我们自己把不准，水平能力有限，在省人大指导下，真的很细致。
几个小问题：
一是报送省里征求意见时间是通过前一个月。立法过程中本来计划是二审中，二审前一个月就报上去了。二审之后发现意见问题很多，不是20个，甚至30个。报了之后做了较大幅度修改，征求意见就不是一次了，还需要报一次，还需要省里多多支持。报的太多，对省里压力很大。
二是省里对设区市立法提前介入还是早一点好。我们感到有问题了，特别主要的制度设计和核心条款，把不准时还会向省里学习沟通一下，能不能行。如果这方面不解决，到时候就是颠覆性修改，影响工作效率，还是希望省人大多一些支持。
三是审议环节。我们这几年来很多法规草案报到省里，省里反馈意见少的十几条，多的三四十条。应该说绝大部分第一次都修改了，还有一部分没有修改，和省里再次征求沟通。主要问题是理解，除了能力水平有差距外，更多的是站位角度不同。我们从解决实际问题角度设计一些滞后条款，省里从法制统一的角度，特别法制精神、上位法立法原则。我们在征求意见当中，相关部门都有这种热情，这个要规定进去，这个要管进去，一些刚性的东西，也是角度问题。
四是希望全国人大在这次修改《行政处罚法》，包括“行政三法”中其他能给设区市立法多一些空间。主持人提的“小切口立法”，目前已经通过的法律基本还没有。小切口怎么找，找得准不准，政府部门很重要，因为他们在自己行政管理过程中给了哪些需要的，上位法没有规定，或者规定得不具体、不多，这些工作碰到很多问题需要地方立法加以规范。目前来看，部门立法积极性不是很高，因为几次搞过之后他们感到很苦很累，受到的制约很多，写进去到人大一征求意见，很多东西把他们的责任都加上去，权力减掉了。目前看到立法带来的甜头，政府部门尝到的不多，但苦头吃了不少，这是一个问题。
列入明年的计划，比如《舟山市危险废物管理规定》，相对切口小一点。根据舟山实际，一是医疗废物，上位法有规定医疗废物要在48小时之内都要集中运输出来，人和物不能一起运。舟山很多小岛都住人的，这里很多药疗站，医疗废物平时都是客人和物品混装运输的，希望地方立法把这里开个口子，允许这样。和省里沟通，这个肯定不行的。还有舟山船多，这方面怎么处理呢，立法方向调整了，一个是抵触这个问题。他们本来想搞变通的，我们认为肯定不行，就搁置了。搁置一个月之后找到路了，还是通过立法规范，对相关企业人员提出要求。当然现在还在起草过程，争取明年列入常委会审议内容。
谢谢，更多时间留给其他同志。
杨清望：谢谢，接下来有请江西省景德镇市人大常委会法工委肖岚副主任。
肖岚江西省景德镇市人大常委会法工委副主任
肖岚：谢谢大家，下午好！
时间关系，我直奔主题，谈两个问题。一是关于省人大常委会对设区市立法过程中，审议阶段的指导问题，主要是审议表决前的指导；二是立项阶段的指导问题。
第一，在审议表决前的指导。从我们立法这几年工作情况来看，我个人觉得非常有必要，我们整个法工委的同志也是这种感觉，甚至觉得它的重要性，或者说我们对这个环节的重视程度已经超出了报批后参加省里各个会议的重视程度。景德镇从有立法权以来，得到了省人大常委会法工委和全国人大常委会法工委很多关心和帮助。我们景德镇市人大常委会是全国人大常委会法工委基层立法联系点之一，在开展基层立法联系工作中，自身立法能力也得到了很大提高，包括地方立法过程中遇到的问题和困惑等等，都有一个很好的请教途径。在参加培训、会议座谈、研讨会等方面，我们作为基层立法联系点，机会相对比较多，也开阔了视野，为我们在地方立法的起步阶段能平稳过渡给了很好的帮助。
景德镇目前通过的地方性法规只有3部，我们步子比较慢，刚刚看到浙江省地市多的有8部，的确是走在前面，值得我们学习。我们3部条例，其中还有1部是立法条例，另外2部是《市容和环境卫生管理条例》和《御窑厂遗址保护管理条例》；另外有一部《高岭—瑶里风景名胜区管理条例》正在报批过程中。
审批环节的指导，从目前来看，省里花了大量精力。除了合法性以外，更多是合理性的指导，还有包括立法技术方面的指导都有，受益良多。具体操作方面，时间上只是保持密切沟通，省里也没有要求我们一定要在哪个环节把什么样的稿、哪一稿呈报上去。但在具体沟通当中是非常顺畅的，九江的刘主任也介绍了，和省里沟通非常密切，也非常的和谐。景德镇是三审制，一般是在二审以后草案修改稿比较成熟了，报到省里（征求意见）。这个是正式的报送，在这之前，我们如果遇到具体问题就会和省法工委的经办人员或者分管领导有一个沟通，及时修正些具体问题，在报送时间上没有具体要求。
对于省里反馈意见，我们采纳方面，一般来说是照单全收，毕竟我们的立法经验不足。省里提的这些意见基本上都采纳，遇到个别的我们有不同意见的话会请示一下，和省里的同志一起再斟酌一下。
顺便说一下立法队伍的问题。从景德镇立法的队伍来看，还是有很好的保证的。我们总共有6个行政编，另外还有5个事业编，除了当时常委会调剂了一个行政编以外，其余都是因为成立法工委，政府给新增的编制，人员也都到位了。我们在落实编制人员到位时，常委会以党组会议的形式定了一个原则，法工委人员是实行封闭管理的。一般来讲，不能把编制放到法工委，然后这个人又去干别的活。所以我们现在压力不是那么大，更何况省里分担了很多立法实体上把关的压力，相对来说我们是比较轻松的。
在我们开展立法工作初期，省里指导时给的合理性、完善性意见比较多，个人觉得在指导过程当中随着能力的提升，相对来说，现在像一些文字表述等很基础的修改意见基本上不多了。
在我们审议的过程当中，人大有一个理念是做得比较好的。刚开始政府过来的提案稿，我们千方百计想弄得完善一点。后来贯穿了一个这样的理念，他提过来多少，我们尽可能围绕提案稿里所希望实现的立法目的来解决问题。而不是把我们觉得重要的内容全都添进去。在市容管理条例里涉及辖区责任问题，当时有一个条款，要给每一户临街商户签订辖区责任状，我们还有点担心这个能做吗，后来经过座谈调研，反复讨论，觉得既然你们愿意这么管，愿意管得这么到位，人大就应该支持。所以我们在审议过程中把握的是不忘初心，一定要围绕他们提过来的、希望实现的立法目的来审议。这是审议表决前指导问题，我认为很有必要的。
第二个问题，简单谈一下立项阶段的指导，目前省里对我们的指导主要体现在三个方面。一个是项目数量问题，刚刚刘主任也讲了，把握每年2个。二是项目进度问题，不光是每年报2个项目，而且每个项目什么样的流程进度都要明确，每个月有一个报表，一个项目到了哪个环节了，我们要向省里报告的。三是项目是否超出法律规定的权限，目前来讲，那种有争议的暂时不会去涉及，现在解决的比如说烟花爆竹燃放这些都是很显然在设区的市立法权限内的。那些概念模糊的，我们目前还没有遇到，前两年在做立法规划过程中大致解决了这个问题。
在立项阶段，立法项目数量和进度上景德镇也有个理念，就是我们认为还是要效率服从质量，如果一审后感觉草案提请审议不成熟的话，尽可能往后推一点。我们是这么把握的，一般下半年提案1部，差不多审到第二年上半年能表决，报到省里。然后在下半年再上1部新的，大概是这样节奏的把握。
我就讲这么多，谢谢大家。
杨清望：谢谢，接下来提问与谈，有请浙江大学光华法学院博士后冯洋研究员。
提问与谈：冯洋浙江大学光华法学院博士后研究人员、助理研究员
冯洋：谢谢，今天学到很多关于新的立法知识，学到很多东西。我没有从事地方立法的实践经验，只有学习的经历，结合我学习的经历谈一下我的感受，同时向各位领导学习，提出一些自己的问题。
第一个问题，大家都在强调立法项目在做减法。省人大说立法要减掉，少一点，有没有做加法的可能性。地方立法有立法的积极性，但个别地方比较棘手，所以不想立，不敢立，省人大有没有鼓励和督促，或者指导它立法的实践。前段时间我去中部某省份参加一个会议，中部某省份就在推进《大气污染防治条例》的地方立法工作，省人大法工委召集7个地市主要负责同志，指导鼓励他们立法。其中一个市的人大主动响应，用了较短时间就把《大气污染防治条例》制定出来，获得省人大的好评。加法减法都要做，是否有这个考虑。
第二个问题，今天出现最高频率的词汇是合理性问题。合法性，大家共识度比较高。甚至省人大领导同志特别体恤市一级，市一级的人特别尊重省一级。省人大同志要强调以合法性为主要标准，甚至是唯一标准，地级市领导同志说感谢省人大的指导。那么现阶段，是不是合理性能够取消掉呢，可能取消不掉。在于几个方面，一个法律就像一个人一样，来到这个社会上会产生大量人际关系。一个法律出来了，在复杂的法律关系中成为网络的一部分。设区市立法真是只和设区市一家有关系吗，很多时候涉及省和市的关系。如果争取不到省一级主管部门、强势部门的支持，包括人财物的支持，地方立法制定出来可能行不通。这个有很深刻的教训，根据我们的《民族区域自治法》，五大自治区必须制定自治条例，至今为止一个都没有制定出来。走得最远的一部是广西草案，一共修改20多稿，最后拿到中央去，中央民委拿给国务院各部委讨论。最后国务院说不合适，不能区别对待自治区问题，这是合理性的问题，最后出不来。这个问题是不是具有阶段性，未来能不能把这个问题解决掉，毕竟这个制度产生逻辑上的潜在抵触问题，设区市法规是人大代表制定出来的。
涉及展望的问题，展望未来，《立法法》2000年制定，2015年大幅度修改，在数量上扩容了。展望10年、20年，未来会出现怎样的情况。在这个理念之下，我们看待现在的指导和审批可能会具有更好的效果。比如像一些大省，广东、河南、四川，设区市数量很多，真的是指导不过来，所以要设定每年2个。未来每年2个都满足不了，有些省50多个都要指导，实际上是一种变相的帮助它起草的性质。一方面对地方积极性有影响，一方面对省的立法力量不足，产生很大的挑战。未来指导上要有针对性，要聚焦，从全面指导变成重点指导、阶段性指导。一方面激活地方积极性，另一方面保证指导的有效性。
这是我大概的想法，谢谢。
发言人回应
钱静：我想回应一下冯博士两个问题，一个关于加法减法的问题，从浙江和金华立法实际看有这么一个情况，刚开始授予立法权之后，省里任务一下子加大了，省人大法工委给我们的建议是每年1～2部，基本上各个地市都按这个节奏去把握。去年开始，浙江省委对地方立法工作非常重视，去年省法工委组织的培训当中，省人大党组书记就讲到重质量的同时，也要重数量。有这么一个变化，从金华自己的实际来看也是这样，金华搞立法的同志非常少，我刚刚听到景德镇肖主任讲，他们太幸福了，我们没有超过5个人，还在减员。
我们这边还碰到一个问题，市委根据市委市政府的中心工作，会对立法提一些要求。比如“文明城市创建三部曲”当中养犬的规定，还有《文明行为促进条例》，按照之前立法节奏没有那么快，这两部法基本上去年就把工作做了。养犬是2018年3月21日生效了，文明行为是2019年5月1日生效了。加法和减法没有绝对的，也会有一些变化。
合理性、合法性问题，我借一点时间对这个问题说一下我们了解到的情况。烟花爆竹燃放问题，国务院行政法规明确授权县级以上政府可以根据本行政区域实际情况，对禁止燃放的时间、地点、种类做一个规定。这次立法当中碰到的问题有一种冲动，地方立法规定全部禁燃。为什么会这样呢，金华几个县市区有6个全禁燃了。当地政府公告这里全域禁了，依据是国务院行政法规。还有2个县市也准备全禁，只剩下一个县比较犹豫，人大内部一些同志希望地方立法中把这一条规定进去。我们考虑到这个问题到底是合理性问题，还是合法性问题。如果是合理性问题，我们还有考虑余地，如果有合法性问题，这个方面肯定不能这么规定。因为国务院行政法规授予县级政府行政自由裁量权，地方性法规有没有权力去剥夺。
另外，涉及禁燃问题，燃放烟花爆竹是公民的一项权利，这是老百姓一项权利，没有法律明确禁止他的权利。无非在实现这种权利时要遵守一定条件，是这个情况。如果采用全禁的话意味着两个问题：1.对老百姓权利是不是剥夺；2.对政府公权力是不是涉及限制和解读的问题。合理性和合法性，在具体问题判断中真的不太好判断。
借这个机会，我也很想听听专家们的意见。
郑耿德：围绕这两个问题谈谈个人的想法。
1.立法项目的数量到底多少是合适。省人大在前两年规定平均每年2件左右，考虑到新获得设区市的立法能力。实际来讲，舟山的话这几年不仅仅依靠人大自身的力量，还包括政府力量，那边初稿都很仓促，今年稍微好一点。去年下半年形成稿子，上半年两三个月征求意见，然后报送到我们这里，质量好不到哪里去。如果一多，后面修改、审议压力太大了，质量保证不了。如果前面政府部门立项申报比较积极，这种草案在起草过程中时间足够，我们到宁波老大哥那都学过，肖主任告诉我们一般正常的话，一部法规在政府那里2年，在人大这里1年，大概这个时间，质量比较好的，当然个别除外。我们现在加起来2年时间不到，不仅仅人大，还包括政府那边。如果立法项目储备够了，起草法规草案质量高了，我们再增加一些，一年搞3个，甚至4个，我想问题不是很大。
2.合理性审查方面。目前从舟山角度来看，需要省里在合理性过程中多给一些建议。一般省里提意见，我们一看就懂了，就改了。还有一小部分还要和省里再沟通沟通。有些看法角度不同，有些再次沟通。这样指导之后，我们把控更加有底了。
我从舟山的角度讲，认为省里的指导还要再保留很长一段时间。当真正的能力都上来了，审查审批主要是合法性，但指导更多样，全方位的，包括技术规范，合理性。
谢谢。
肖岚：我简要回答一下，地方立法有没有省里项目分解到下面来做，做加法的情况。
我们景德镇真的遇到一个，景德镇御窑厂遗址保护管理这一块。这个立法需求在设区市还没有获得立法权时，已经有很强烈的需求。当时是故宮博物院有三大元老提了这个建议，习总书记和李克强总理都先后作了批示，一定要加快立法保护。这个遗址也一直在申报世界文化遗产，所以当时我们也请求省里能不能尽快开始做这个项目，在这个过程中刚好遇到了《立法法》修改，省里就说让我们做。其实当时我们还是很忐忑的，不知道怎么做。省里说没关系，可以手把手地教，后来是我们自己立法。整个过程历时比较长，在起草过程当中就得到了省人大的支持，所以还是比较顺利的，不知道这算不算是冯老师说的例子。
关于合理性问题，我和郑主任说的意思是一样，目前阶段可能没有办法去回避。再一个，本身合理性、合法性就不是一个很清晰的界限。侧重点方面，指导阶段我们希望不仅是合法性，合理性也一并提出，这样在审批阶段，报批时可能心里更有底气一些。如果表決了之后再涉及有问题要修改，也是有些被动的，因为我们要给常委会委员一个交代。如果是改动比较大的话，确实不好弄，法工委在这一块压力也蛮大的。
关于是不是可以通过阶段性指导解决数量限制问题。目前来看，最近这几年开始行使立法权的设区市，我个人感受来说，立法能力加强这一块还有很长的路要走。别说省里限制，我们自己就给自己限制了，人大一直说一年立不了那么多，要保证质量，出来的法规一定要保长久。不是说明年觉得不行了，又来修改。相对来说，这一块景德镇把控得还是比较紧，领导基本上达成了共识，一般一年就做两个项目。今年涉及一个项目紧急调整，就把原来定的项目拿下来了，大概是这样的情况。
目前来说，我们认为有一些立法需求紧迫的、非要解决的问题。特别涉及城市管理这一块，比如烟花爆竹燃放、电动车管理等，我们就让政府先管，可以通过规章形式，比如今年政府就通过了电动车管理办法，以政府规章形式先管起来。烟花爆竹燃放这一块，去年整个市里做中心城区禁燃，也是政府花了大量时间和精力来做。今年制定条例相对来说压力要小一些，因为涉及法规出台后的执行效果问题，我们担心出来以后能不能顺利执行，能不能执行到位，这些问题在去年都已经解决了，今年在做条例时感觉比较轻松。所以在地方立法上，人大还是需要和政府互相配合，使法规质量和执行效果等方面都能更好地得到保障。
谢谢。
第四单元——第二轮
杨清望：接下来进行第二轮发言，有请浙江省台州市人大常委会法工委主任於艳华主任。
於艳华浙江省台州市人大常委会法工委主任
於艳华：感谢主办方给我发言的机会。2015年7月，经省人大常委会批准，我市开始正式行使地方立法权，我们开展立法的这几年来，从无到有，在不断摸索中前进，从一点都不懂到现在慢慢积累了一些经验，实现良好开局，这与省人大的悉心指导是分不开的。在具体指导法规过程中我们做到勤沟通、达共识、常请教。由于前期省人大法工委对我们的指导非常到位，沟通非常充分，给予充分的时间修改完善，我市已经出台的7部地方性法规，都得到了省人大常委会的顺利批准，均没有在批准过程中被修改。围绕座谈会的提纲，我就以下方面谈一下看法：
第一，关于立法权限审查问题。对于立法权限的把握也是我们实际工作中经常碰到的一个问题，除了等内还是等外的争论外，三个立法权限范围的内涵和外延是怎样的，特别是“城乡建设和管理”范畴的把握，也是比较具有争议的。对这个问题，在实际工作中我们是如何把握的呢？我们的做法是：1.属于典型类型的，直接自行判断；2.不典型的类型，比如说老年人权益保障、文明行为促进、信息应用促进等，翻阅相关资料，包括全国人大常委会的答复、全国人大相关领导讲话的精神，予以判断；3.确实无办法把握的类型，通过请示的方式进行判断。比如我们在编制2018年立法计划时，对《企业信用促进条例》是不是属于立法权限存有疑虑。从题目上看，企业信用在哪个角度上都与三个权限事项并不直接相关。我们翻阅相关资料，张德江委员长在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的讲话中说，国家立法和地方立法都要积极将社会诚信等融入法律法规，充分发挥立法在社会价值取向方面的引领和推动作用。我们认为，企业信用可能是属于社会诚信的范畴。我们又查看了全国人大常委会法工委对地方人大的有关答复，“城乡管理”的范畴包括妇女权益保障、旅游业促进、义务献血、绩效管理、职业技能培训、养老服务促进、社区教育促进等法规项目。这个答复对“城乡建设和管理”范畴的界定已经是非常广泛了。我们认为企业信用促进可能属于我们设区的市立法权限，于是向省人大书面请示。省人大请示全国人大后，全国人大的答复是制定台州市企业信用促进条例是可以的，地方立法应当严格把握具体的内容，不能与有关的上位法相抵触。因此，我们就把它列入2018年立法计划了。
对立法权限把握也是经历了从严到宽的过程，我们于2016年编制立法调研项目库时，对立法项目的把握都是严格按照三个权限，列入项目库的均属于典型类型，不敢逾越。现在看来，全国人大法工委的答复提到的比如信息技术、科技促进，其实已经不仅仅在这三个权限范围内了，看起来接下来我们需要对项目库的立法项目进行进一步的扩充。
2018年《宪法》的修改也没有对设区的市立法权限作限制，随着社会发展和设区市立法能力提高，通过修改法律扩充权限范围也是极有可能的。
为了让设区市更准确把握立法权限，建议通过立法解释等方式对立法事项范围予以不完全列举，同时，在法律保留的专属立法权以外，尽量赋予地方更大的立法空间，以利于我们在实践中能更准确地把握立法权限，都能从实际出发，制定出符合本地实际、具有实效性的地方性法规。
第二，关于合法性审查原则。刚才郑磊副教授谈到审批的合法性审查和指导的审查标准有没有区别的问题。我的观点是审批审查标准还是要遵循合法性审查原则，省人大的做法也是坚持合法性审查的原则，具体包括：立法事项是否在权限范围内、立法事项是否属于法律保留事项、立法内容是否与上位法相抵触、立法程序是否符合上位法规定等。
为什么说合理性不能作为审查的标准？所谓合理性，其内涵多样，由于个人所站角度不同，利益考量不同，是否合理的认识和看法是不同的。合理性较合法性标准更为抽象，也具有一定的主观色彩，建议不要作为审查标准。但是设区的市立法能力有限，省人大常委会法工委同志专业水平高、立法经验丰富，希望在把握合法性审查的同时，将合理性作为法规指导的重要内容，更多地对法规的合理性问题提出指导、修改的意见建议，有利于我们在修改过程中更好地完善，提高地方性法规的质量。
谢谢！
杨清望：接下来有请来自于广东省江门市人大常委会法工委法规科何中林科长。
何中林广东省江门市人大常委会法工委法规科科长
何中林：大家下午好！
中唐诗人白居易说：“江南好，风景旧曾谙！”诗人的梦里，始终深情地沉睡着江南的好。杭州，这真是一座精致精彩的城市，古有骚人墨客祭献墨宝，讴歌赞誉，抒发情怀，令人叹为观止；今有各位同行济济一堂，对话设区的市法规审批指导专题，各抒己见，百花齐放，妙趣横生，别有一番风味。于我而言，十分荣幸，意义非凡。
下面，我结合本次座谈会主题，汇报一下我们的工作情况，并就有关问题与大家探讨。不当之处，请批评指正。
一、要自强自立，努力承接好省级人大常委会的指导和审查
在这里，我想结合广东省江门市的立法工作实际，用两句话来谈谈这个话题。
第一句：广东省人大常委会的指导和审查批准工作已经足够到位。
1.言传身教强素质。自2015年5月以来，广东省人大常委会坚持每年举办1～2期立法培训班，对全省人大系统、政府系统以及高校等领域内立法者或者科研者进行轮训。由省人大常委会、省政府司法厅在立法一线的业务骨干和高校内长期从事立法理论研究的老师担任授课老师。同时，还实行跟班制度，全省21个地级以上市分批次进入省人大常委会法工委工作，领会立法理念，学习立法技术。
2.提前介入深指导。广东省人大常委会专门制定了《广东省设区的市法规审查指导工作规范》，分三步进行指导：一是指导立项。对设区的市编制立法规划和计划的立项环节时是否属于全国人大及其常委会专属立法权的事项、是否超越设区的市立法权限、是否存在立项时机不成熟等问题提出指导意见。二是组织论证。在法规案一审后二审前，组织省里专家对法规制度设计的必要性、合法性、可行性等问题进行论证。三是征求意见。在法规案二审后三审前，协助设区的市征求省人大有关专门委员会、省政府有关部门、法院、检察院、有关行业协会等单位，以及省人大法制委员会委员、有关立法咨询专家的意见。
3.一丝不苟抓审批。收到设区的市人大常委会报请批准法规的报告后，法规审查指导处应当及时进行研究，提出初步审查意见，交由省人大常委会法制工作委员会委务会研究，由省人大法制委员会全体会议统一审议，再报送省人大常委会主任会议，根据主任会议的意见，准备上报省人大常委会会议的文件。
在这里，我想说的是，为了帮助并推进设区的市立法工作步入正轨，省级人大常委会已经做得够多、够细，不仅扶上马，还要送一程。我在省人大跟班学习半年，见证过他们夜以继日地加班，对他们严谨的工作态度和高度的责任感深感敬佩，我要郑重而真诚地说一声谢谢。
第二句：设区的市，你们准备好了吗？
立法是一门充满艺术和智慧的工作，具有非常强的专业性、技术性和操作性。依法赋予设区的市地方立法权，给地方人大带来了新的挑战。各地积极开展地方立法实践，形势喜人，成效初显，但也面临着一些新问题、新情况，比如理念不够先进、特色不够突出、可操作性不够强及立法能力不足等，这些问题需要认真面对、引起重视。
在省级人大常委会已竭尽全力帮助我们的情况下，我们是否已准备好充分而有效地行使地方立法权，该怎么做呢？在这里，不敢对各设区的市指手画脚，我仅以江门为例，汇报一下我们的努力和探索。
第一，树立立法主体责任意识，坚持自强自立开展立法。我们一直的指导思想是，坚定认为做好地方立法是自己的事情。首先，依法立法。必须正确把握《立法法》规定的立法权限，要研究清楚要立什么法、能立什么法和怎么立，在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章，自觉守住维护国家法制统一的底线。其次，强化内功。注重调研培训，始终将提升常委会委员和人大代表的审议能力作为立法工作中的重中之重；狠抓机构建设，加强法制委、法工委机构建设和工作人员业务能力提升，引进1名法学博士担任法工委主任，另有4名硕士在岗；突出制度建设，建立立法配套制度12项，促进地方立法程序化、规范化、法制化轨道；与本地高校合作创办江门市地方立法研究院，致力于我省、市社会和经济发展进程中的地方立法问题研究，打造本地立法理论高地；建立立法专家库，打造地方立法“智囊团”；建立15个基层立法联系点，建造“社情民意直通车”，发挥打通民意“最后一公里”的重要作用。
第二，努力承接好省级人大常委会的指导和审查。坚持提前将立法项目报送省级人大常委会研究论证，听取其意见，确保立法项目合法适当；坚持积极参加省里的跟班学习及培训安排，切实提升业务素质和能力；坚持加强与省人大常委会的沟通、联系，及时了解国家、省的立法动态，避免重复立法，避免浪费立法资源。我市自开始行使地方立法权以来，截至目前，已制定6部地方性法规，数量居全省前列；6部法规均获省人大常委会会议高票或全票批准通过，没有发生被退回或不予批准的情况，质量得到认可。江门市委提出了我市地方立法工作争创“全省一流”立法工作水平的目标。我们还要不断努力奋进、勇往直前。
在座的和不在座的全国各兄弟市许多工作比我们领悟得更透彻、做得更扎实，希望以后有机会向你们请教和学习，也请不吝赐教。
二、设区的市法规指导和审查中存在的问题
随着设区的市立法实践的不断开展和深化，我们在开展地方立法过程中也逐渐碰到了一些问题，产生了一些疑惑，在这里提出来，与大家共同探讨。
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