在重新界定地方性法规是否抵触上位法的标准之前，亟须澄清的一个问题是全国人大常委会有权审查的是地方性法规的合法性还是适当性。这关涉我国的政治体制和背后的法理问题。第一，在我国，全国人大常委会与地方人大常委会是监督与被监督、指导与被指导的关系。而根据我国《宪法》和《立法法》的规定，只有具有领导关系的上下级国家机关之间，或全国人大与其常设机关之间才存在上级国家机关审查下级立法是否适当的问题。例如，国务院审查其部门制定的规章是否适当。因此，全国人大常委会不适宜对地方性法规的适当性进行审查，否则，将会违背我国宪法规定的体制和精神，而且《立法法》所规定的改变与撤销背后所蕴含的价值也会受到减损。
第二，在实施宪法规定和宪法精神方面，地方人大及其常委会尤其是省级人大及其常委会，具有和全国人大及其常委会同等重要的地位，也即宪法在中央的实施和在地方的实施具有同等重要的作用，没有各地对宪法的实施，宪法在中央的实施以及实行依法治国就会失去基础。[44]因此，地方人大及其常委会发挥积极性和主动性，制定地方性法规正是对宪法规定和精神的积极实施。除此之外，地方性法规是作为代议机关的地方人大及其常委会所制定的，而地方人大及其常委会的组成人员更了解本行政区域的社会经济状况，因而更能正确地反映地方人民的利益和需求，从而代表了本行政区域人民的意志，具有民意的支撑。而按照全国人大常委会的意见，“不适当”意味着不合理、不公平，包括要求公民、法人和其他组织履行的义务与其所享有的权利明显不平衡，以及对某种行为的处罚与该行为所应承担的责任明显不平衡等情况。[45]由此可知，全国人大及其常委会审查地方性法规的适当性显然超出了其职权范围，影响了地方民意机关对本行政区域利益和需求的判断。对此，日本宪法学家芦部信喜认为，从地方立法是民主性立法而言，地方立法机关可以制定不超过本行政区域利害的限制财产权等立法。[46]
第三，从地方性法规的合法性来源以及其被全国人大常委会撤销后失去效力的法律后果来看，全国人大常委会只宜审查其合法性。法律的合法性控制对社会秩序和法秩序的稳定和整合起着十分关键的作用，其发挥作用的前提是，法是合法有效的。这就涉及如何使法律有效，也即法的合法性从何而来的问题。对地方性法规也是如此，即地方性法规的合法性来源是什么。根据凯尔森的规范理论，我们之所以说一件地方性法规属于法律体系的组成部分，是因为其是根据上位法规定的程序制定的，因而是合法的，即上位法的授权赋予了地方性法规效力。在一件地方性法规被其他有权机关排除在法律体系外之前，其效力是恒定的。而有效力是法存在的方式，无效即意味着法不存在。根据规范效力等级理论，上述逻辑预设了法律体系统一性的要求。(www.xing528.com)
因此，在维护法制统一的角度上，全国人大常委会对地方性法规的审查只能是合法性审查。但衡量地方性法规是否合法之“法”与衡量人的行为是否合法之“法”是不同的。后者所指主要是实证法或实在法，而前者则不然，其超越了一般所指的法，侧重所指的往往是人们内心的价值观念，特别是其中的道德观念和政治社会理想。[47]也就是说，全国人大常委会对地方性法规是否合法的审查，首先指的是用高位阶的法（中央立法）评价低位阶的法（地方性法规），但并不限于实在法，而更多的是指应然法或理想的法，但不是要对其内容的实质是否合理、正确和是否合于实际、合乎公理等作出评价，更不是对其立法动机进行审察，看它是否有恶意。[48]
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
