增加上位法未规定的法律责任

增加上位法未规定的不利后果是指，地方立法机关制定地方法规时扩大上位法规定的对公民科以义务或不利后果的条件，即变更有权主体行使制裁权或强制权条件，加重公民所承担义务的分量或扩大其范围，或者新设条件、范围，减损上位法所赋予公民的权利。这条标准主要由人民法院在审判实践中予以归纳和发展，全国人大常委会在地方立法机关关于立法问题的询问答复和备案审查中也予以适用。

早在20世纪90年代，这条标准就通过人民法院的司法解释得到体现。有的地方为加强渔业管理制定地方性法规规定，违反法规规定的，执法机关可以没收渔船。而《中华人民共和国渔业法》明确规定，违反法律规定的，没收渔具。显然，渔船并非公认的渔具，地方立法允许没收渔船就是擅自扩大了上位法设定的行政处罚的范围。^[33]2004年，最高人民法院出台的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）明确指出，下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件，属于立法抵触情形。这表明，人民法院在判断是否将地方性法规作为审理依据时，已经将这条标准作为重要考量因素。

全国人大常委会在答复地方立法机关有关问题，以及在对地方性法规的备案审查过程中，也对这条标准有所运用。在减损公民权利方面，例如《野生动物保护法》规定，驯养繁殖“国家重点保护野生动物”应当取得许可证，而某省关于《野生动物保护法》的实施办法扩大上位法规定的范围，规定省级重点保护野生动物和非重点保护野生动物也要取得许可证。对此，全国人大常委会法工委认为，这一规定增加了上位法没有规定的义务，属于立法抵触，予以否定。^[34]最近的一个案例是，一位杭州市居民对《杭州市道路交通安全管理条例》向全国人大常委会提出审查建议，认为该法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制措施与上位法相抵触。经过全国人大常委会法工委的要求，制定机关已经做出修改。^[35]这表明，最高立法机关认为这种情形属于地方性法规抵触上位法的范围。(www.xing528.com)

综上来看，地方立法机关制定地方性法规增加上位法未规定的公民所承担的不利后果的标准，已经在实践中达成共识，并且得到熟练运用。