省级人大常委会是否有能力承担职责：解析与优化

全国人大常委会每年需要备案审查1000件左右的法规和司法解释，无论是主动审查还是被动审查均无法实现真正的“全覆盖”。但是对于其他备案审查机关，尤其是省级人大常委会而言，从部分省份披露的备案审查工作报告来看，省级人大常委会承担规范性文件审查的过滤功能具有一定的可行性。（见表2）

表2 部分省份省级人大常委会备案审查情况

续表

在规范性文件的备案方面，从各省公布的数据来看，省级人大常委会每年所备案的规范性文件数量要少于全国人大常委会，与全国人大常委会需要备案国务院、最高人民法院、最高人民检察院、31个省级人大、323个设区的市人大所制定的法规（或司法解释）相比^[26]，省级人大常委会即使按照全国人大常委会法工委的要求，将地方“两院”规范性文件纳入备案审查范围，以四川省为例，其需要备案省政府、省“两院”以及21个设区的市（含3个自治州）的规范性文件。^[27]根据四川省人大常委会法工委2018年备案审查工作报告，其一年接受备案规范性文件304件，远低于全国人大常委会备案数量（1238件）。(www.xing528.com)

在规范性文件的审查方面，首先是依职权审查，大部分省份均宣称“主动审查全覆盖”，实现“有件必备”。例如，江苏省披露，在规范性文件报备之后，江苏省人大常委会法工委便会开展审查，并委托专家进行审查，根据江苏省人大常委会法工委的介绍，江苏省人大常委会对报送备案的规范性文件实现了“主动审查全覆盖”。^[28]另以浙江省为例，2018年，浙江省人大常委会共收到各制定机关报送备案的规范性文件146件，做到“有件必备”。省人大常委会法工委备案审查处负责人也表示从2013年起浙江省人大常委会已经实现主动审查全覆盖。^[29]

在依申请审查方面，省级人大常委会的被动审查呈现出与全国人大常委会不同的态势。一是接收的审查建议数量明显偏少。从各省的数据来看，每个省份每年接收的审查建议基本不超过10件，其中贵州省披露其2018年并未收到公民组织的审查建议。二是地方有权提出审查要求的主体或存在提出审查要求的动力。从全国人大常委会的备案审查工作来看，其未收到过有权机关提出的正式的审查要求。第二份备案审查工作报告中司法部作为国务院负责备案审查的机关，在其发现地方性法规存在问题时，并非通过国务院提出审查要求，而是转送法工委处理，通过“备案审查衔接联动机制”开展相关工作，并未启动正式程序。从地方层面来看，这种现象也普遍存在。但内蒙古自治区披露其曾经收到过1件审查要求，地方国家机关的备案审查活力可以成为关注的对象，而这或可以成为地方人大常委会备案审查相较于全国人大常委会的一个突破性进展。

因此，单纯从数量上讲，无论是依职权审查还是依申请审查，地方人大常委会依申请审查的压力明显小于全国人大常委会。地方人大常委会尤其是省级人大常委会的备案审查功能有待充分运用。第二份备案审查年度报告中，1229件审查建议中只有112件属于全国人大常委会备案审查范围，90%的审查建议指向的是其他机关的备案审查的规范性文件。在其他备案审查机关尤其是省级人大常委会有能力对其备案的规范性文件进行审查的前提下，全国人大常委会应当将不属于其备案审查范围的审查建议移送有权机关进行处理，而不应直接开展审查。将审查建议直接移送省级人大常委会进行审查所带来的积极效应是毋庸置疑的。第一，可以调动地方人大常委会备案审查的积极性，通过备案审查建议提高地方人大常委会备案审查的能力。第二，引导地方人大常委会重视宪法和法律在实际生活中的实施，使依法治国、依宪治国的理想根植于社会。第三，引导当事人选择正确的备案审查机关，而不是全部涌向全国人大常委会，避免全国人大常委会因督促其他国家机关作为的工作量增加，稀释对法规、司法解释等进行审查的能力，消耗全国人大常委会备案审查的资源。充分认识到全国人大常委会补充和备位的作用，谦抑地行使其权力。