全国人大常委会审查合宪性的补充准则

全国人大常委会对省级人大常委会的备案审查工作开展监督需要有实定法的依据作为支撑。如前文所述，在《立法法》所规定的备案审查制度框架之下，全国人大常委会只负责法规的备案审查，其中包括合法性审查和狭义的合宪性审查。但是对其他规范性文件没有法律明确的撤销权，因此需要在其他制度中寻找监督的可能性。

首先，全国人大常委会如何对地方人大常委会进行监督，本质上涉及全国人大常委会与地方人大常委会之间的关系问题。不同于行政机关、监察机关和检察机关的上下级领导关系，全国人大常委会与地方人大常委会之间并非领导关系。人民代表大会制度是代议制民主的形式之一，对于每一个代议机关而言，其唯一应当服从的是本地区人民意志和利益，而不是要服从于其他什么意志。^[17]但同时地方人大常委会的独立性受到一定的限制，这种限制主要通过宪法法律和行政法规等在本地域的实施来实现，也就是说，上级代表机关如果要把整体意志在地方得到贯彻实施，那么应当采用制定法律法规或作出决定的方式实现，而不能通过指示命令。^[18]上级人大和下级人大主要是“法律上的监督关系，选举上的指导关系，工作上的联系关系”。^[19]以全国人大常委会与省级人大之间的关系为例，法律上的监督关系主要指，全国人大常委会有权撤销省级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

上级人大常委会对下级人大所进行的法律上的监督可以为全国人大常委会监督地方人大常委会尤其是省级人大常委会的规范性文件备案审查结果提供切入口。以广东省《备案审查条例》为例，在规范性文件存在不适当的情形时，如果制定机关未对规范性文件进行废止或修改，应由主任会议提请常委会会议审议，常委会会议经过审议，认为应予撤销的，应当作出撤销该规范性文件的决定。对于省级人大常委会“撤销该规范性文件的决定”，全国人大常委会可以根据《宪法》第六十七条第八项的规定进行监督，如果与宪法、法律和行政法规相抵触的话可以撤销。但是，从目前地方人大备案审查工作的实践来看，地方人大常委会也并未公开撤销过规范性文件，规范性文件的纠正均是通过内部协商途径加以解决。而且，当地方人大常委会对违法规范性文件不予纠正时，也不会做出一个正式的决议或决定，全国人大常委会并没有可以撤销的对象。相较于全国人大常委会对“一府一委两院”的监督手段有多种类型，其对省级人大常委会进行法律监督的手段是有限的。即使备案审查机关不纠正违法规范性文件，全国人大常委会也难以依据《立法法》《监督法》等法律在备案审查制度之下对相关规范性文件进行撤销。

不过，在法律监督之外，全国人大常委会可以通过其合宪性审查的职责取得撤销除法规和司法解释之外的规范性文件的权力。根据《宪法》，全国人大常委会具有解释宪法，监督宪法实施的职责，《宪法》第五条第二款明确规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。作为合宪性审查机关，全国人大常委会负有维护法制统一的职责，同条第三款规定了法律行政法规和地方性法规合宪的要求，第四款紧接着规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。第三款和第四款是从全国人大常委会备案审查范围向一切行为的转变，全国人大常委会对行政法规、地方性法规等予以重点关注，并不意味着放弃对其他行为的监督权力。于规范性文件而言，各类规范性文件均须达到合宪合法的要求。“即使是普通的一个法律冲突，即仅仅只是普通的下位法违反了普通的上位法，而不存在违反宪法之虞，这也已然涉及宪法性的问题，而非仅仅只属于普通的法律问题。”^[20]因此，从理论上讲，合宪性审查能够涵盖到包括法律在内的规范性文件、国家机关的行为、一些社会团体的行为、高级官员的行为等等。^[21]当然，对地方人大常委会备案审查工作的监督并非必然是依据《宪法》判断规范性文件是否合宪，即以《宪法》作为判断的基准，而是借由《宪法》获得对各类规范性文件进行撤销的权力。简言之，在对各类规范性文件进行审查时全国人大常委会既有可能进行合法性审查也有可能进行合宪性审查。(www.xing528.com)

正如学者所指出的，虽然合宪性审查的对象范围广泛，但只有合理地确定全国人大常委会合宪性审查的范围，方能使合宪性审查功能有效地发挥，实践也充分证明了这一观点。现有的备案审查制度之下全国人大常委会所负责的法规、司法解释的备案审查已经数量巨大。除此之外，公民所提出的审查建议数量也呈现出增加的态势。以第二份备案审查年度报告为例，2018年公民和其他组织共提出1229件审查建议，其中112件属于全国人大常委会备案审查范围，最终1229件审查建议只有22件进行书面反馈。除依申请审查难以实现年内全部完成反馈外，全国人大常委会还面临着依职权审查以及专项审查的压力。根据第二份备案审查年度报告，2018年制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238件，而截至2018年11月底，制定机关共向全国人大常委会报送备案现行有效行政法规、地方性法规、司法解释12397件，但并未提起依职权审查的情况。^[22]与之相反的是，首份备案审查年度报告中对全国人大常委会依职权审查的情况进行介绍，十二届全国人大期间法工委只对其中60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究，而十二届全国人大常委会接收备案的各类规范性文件共有4778件，依职权审查的覆盖范围不足4%。

面对《立法法》所规定的备案审查职责已经工作量巨大的现状，全国人大常委会对于地方人大常委会备案审查工作的监督，应当节制谦抑、重点突出，坚持合宪性审查补充性原则。《宪法》《立法法》《监督法》等法律对规范性文件备案审查的分工布局进行了分配，应当遵守宪法和法律所确定的分工格局，尊重地方人大常委会对所备案的规范性文件进行审查的权力。第一，对备案的规范性文件进行审查是备案审查机关的权限与职责，法律将该权限分配给备案审查机关，就应当由备案审查机关承担主要职责，而不应在备案审查机关未履行职责的情况下就进行干预。从第二份备案审查年度报告中也可以看出，全国人大常委会在收到公民提出的属于地方人大常委会监督范围的规范性文件的审查建议时，采取的是转送有权机关并督促地方人大常委会及时予以纠正的方式，而并非直接代行职权进行纠正。第二，由地方人大常委会对规范性文件进行合法性审查有充分的规范依据。《宪法》规定全国人大常委会负责法律解释，但学界多认为这并不意味着全国人大常委会垄断法律解释权。其他国家机关通过各类规范性文件无时无刻不在对法律进行解释，排斥其他国家机关对法律的解释是不可能实现的。全国人大常委会拥有的只是对法律的最终解释权，在地方人大常委会对规范性文件进行合法性审查的基础上，全国人大常委会可以根据其审查结果判断是否合法、合宪。如果不合法合宪，全国人大常委会可以通过内部协商沟通的方式对相关问题加以解决，但这种内部协商沟通是以合宪性审查这一最终手段的强制力为保证，而不只是一种非正式的机关间交涉，游离在宪法法律之外。第三，地方人大常委会对规范性文件的备案审查拥有比全国人大常委会更广泛的审查基准，其中一项就是“本省地方立法内法制统一基准”^[23]，各省内部的规范性文件均不得与省级地方性法规相抵触。另外，不同于全国人大常委会对规范性文件的审查基准限于“与宪法法律相抵触”的标准，宪法和法律明确规定地方人大常委会也可以对规范性文件的适当性开展审查，也明显有比全国人大常委会更广阔的审查空间，对规范性文件开展更深入的审查。第四，将合法性审查乃至合宪性审查的权力部分分配给地方人大常委会有助于地方人大常委会在实践中贯彻实施宪法法律的精神，宪法作为最高法的地位以及地方规范性文件须符合上位法尤其是宪法法律的意识需要省级人大常委会加以落实，避免因全国人大常委会垄断合宪性审查以及法律解释权而出现地方人大常委会漠视合宪性审查等问题。

因此，全国人大常委会可以借由合宪性审查获得对各类规范性文件的撤销权，但作为一种补充与备位性的手段，应当在备案审查机关进行审查之后，对审查结果进行监督。而不应当在审查之初将其意见施加于备案审查机关，以达到尊重备案审查机关的职权、将宪法法律根植于社会的目的。