◎郑磊[2]
内容提要：自设区的市扩容立法以来，市法规审批指导工作的重要性，随着陡增的市法规数量而增强，在原有较大的市法规审批工作基础上，各地进一步摸索审批工作前置的指导机制。在初步了解学习东部各省份设区的市法规审批指导工作基础上，设计本问卷，以求教一线的省市立法工作者。问卷由两个部分组成：“调查问卷部分”，相对概括，由5个左右的开放性问题组成，供受访人书面受访、开放性回答。“座谈论纲部分”，较为详细，由4大部分43个具体问题组成，试图以问卷形式呈现审批指导机制的结构并细致梳理审批指导工作的各项环节。这部分不仅为书面受访者提供参考问题；在课题组专题召开的“设区的市法规审批指导”调研研讨会（2019年7月5日，杭州，9个省20多个设区的市立法工作者到会支持，会议“全程记录”参见本书“附录”部分）上，此部分也充当了座谈会论纲。基于两部分问卷，课题组通过调研研讨会、问卷调研、访谈等形式收到了诸多反馈,这些反馈客观全面地呈现了《立法法》修改4年以来的市法规审批指导一线的实践感受，也检验了问卷结构与内容恰当性。为此，分享问卷于此。
省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析调查问卷与座谈论纲□
尊敬的人大立法工作者：
2015年《立法法》的修改，设区的市扩容立法，2018年宪法修正案进一步为设区的市地方性法规制定权提供了明示的宪法依据。4年来，地方性法规数量井喷，立法经验与问题并存，职是之故，全国人大常委会法工委专设委托课题“省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析”（课题协议编号:FGW20），进行对策性研究，以完善与提升省级人大常委会审批指导设区的市法规的工作机制。
在全国人大常委会法工委领导下，同一课题区别东部、中部、西部三个区域分别委托，作为其中之一，浙江省人大常委会法工委与浙江立法研究院暨浙江大学立法研究院合作，由浙江大学光华法学院院长助理郑磊副教授担任课题主持人开展研究。
为此，课题组专门设计了两份问卷，求教贵单位，请拨冗支持，为我们提供贵单位关于设区的市法规审批指导工作的经验、困难、应对措施与思考。
问卷由两个部分组成：
“调查问卷部分”，相对概括，由5个左右的开放性问题组成，供受访人书面受访、开放性回答。请省级或者设区的市立法工作人员受访者在该部分各自对应部分书面回答，贡献高见。
“座谈论纲部分”，较为详细，由40余个具体问题组成，其作用有二：既可作为访谈或座谈会的论纲，也可作为调查问卷书面受访时参考的问题，因此，随调查问卷一并发放。
问卷受访之外，尤其欢迎同时惠供相关文件与已有文字材料。也欢迎受访人在问卷题目之外直接介绍本单位在市法规审批、指导过程中的经验、困难、对策思考。
贵单位提供的宝贵回答与资料，将作为课题重要的前期资料积累，课题组将在此基础上概括总结，由点及面，形成可以推而广之的全国性设区的市法规审批指导工作机制研究报告与指导性文件建议，送呈全国人大常委会法工委决策参考。
为保证资料收集的准确性、完整性，辛苦填写人员认真、全面填写。本问卷仅供课题组内部研究之用，不对外公开，所留联系方式仅供课题组在近期进一步请教之用。
再次感谢您的支持！
“省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析”课题组
2019年5月30日
【“调查问卷部分”反馈时间与邮箱】
反馈时间：2019年6月28日。
反馈邮箱：823217558@qq.com（秦文峰）
调查问卷部分
第一部分【省级人大立法工作人员访谈话题】
1.【指导工作的经验】
贵省在设区的市地方性法规指导工作实践中，有何成功经验或好的做法？
可从指导主要发生在哪些阶段、指导中的审查重点、指导工作的相关事宜等各方面介绍。
2.【审查批准工作的经验】
贵省在设区的市地方性法规审查批准工作实践中，有何成功经验或好的做法？
可从审批程序、审查基准、审批决定等各方面介绍。
3.【困难与问题】
您认为，审查批准、指导工作中分别碰到了哪些困难？目前的制度设计是否存在一些问题，主要问题是什么？
4.【改进建议】
对改进与完善设区的市法规审批指导工作，可以从哪些方面推进，尤其其中哪些方面较为重要，您有何建议？
5.【相关文件或文字材料】
贵省关于设区的市法规审批指导工作是否有相关文件或文字材料可惠供？例如，指导意见、工作流程、参考标准、会议纪要等相关文件、相关总结性或介绍性文字材料，审批指导工作来往文档台账、典型例子。
第二部分【设区的市人大立法工作人员访谈话题】
1.【指导工作的情况与改进建议】
请您介绍贵省省级人大关于设区的市地方性法规的指导工作是否到位，您认为，在哪些方面应继续改进？
可从指导主要发生的哪些阶段、指导中的审查重点、指导工作的相关事宜等各方面介绍。
省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析调查问卷与座谈论纲□
2.【审查批准工作的情况与改进建议】
请您介绍贵省省级人大关于设区的市地方性法规的审查批准工作是否到位，您认为，在哪些方面继续改进？
可从审批程序、审查基准、审查决定等各方面介绍。
3.【设区的市和省级人大沟通情况】
您认为，关于审批、指导工作在和省级人大沟通过程中，存在哪些问题？
4.【设区的市对指导意见的处理】
贵市如何处理省级人大的指导意见？
5.【设区的市采纳指导意见的问题与改进】
您认为，贵市在研究采纳省级人大指导意见工作中存在哪些问题？其中的主要原因是什么？有何改进的建议？
6.【改进建议】
从设区的市立法角度来看，对改进与完善设区的市法规审批指导工作，可以从哪些方面推进，尤其其中哪些方面较为重要，您有何建议？
7.【相关文件或文字材料】
贵市关于设区的市法规审批指导工作是否有相关文件或文字材料可惠供？例如，相关文件，相关总结性或介绍性文字材料，审批指导工作来往文档台账、典型例子。
座谈论纲部分
第一部分设区的市法规审查批准相关工作
一、审批程序
1.审查批准程序的结构。
（1）设区的市地方性法规报请省级人大常委会批准，本省规定的程序机制的主要环节是哪几个？
（2）您认为，审查批准程序结构中，哪些环节是最重要的？
2.报请批准的报送材料。
（1）设区的市地方性法规报请省人大常委会批准，本省规定的或在报送实践中，有哪些要求？（此题可以对照“27.审议表决前指导的报送材料”）
（2）您觉得，还应该包含哪些材料，或者其中哪些材料可以相应调整？
（3）除了报送资料类型外，报请批准的关键事宜还有哪些？
3.报请批准法规的撤回。
（1）根据本省规定，报请批准的地方性法规，在哪些情形下可以撤回？各类情形的撤回条件有何不同？
（2）您认为，报请批准法规的撤回程序是否有必要设置？其功能是什么？
4.省级人大常委会会议审查批准前的征求意见程序。
（1）提请省级人大常委会会议审查批准前，是否设置相关主体征求意见的程序？这个阶段征求意见的作用主要是什么？
（2）征求意见的对象类型主要有哪些？
（3）在本省实务中，这项工作的实际效果如何？
5.省级人大常委会会议审查批准前省级人大常委会法工委的初步处理。
提请省级人大常委会会议审查批准前，省级人大常委会法工委汇总各方面意见后，确认发现抵触情形的，如何处理？
（1）有哪些类型的处理方式？各类处理方式的适用条件有何不同？请结合相关事例说明。
（2）这些处理方式的效力分别如何？是否可能会影响相关法规在同次省级人大常委会上获得批准？
6.省级人大常委会组成人员合法性审查意见的应对。
（1）省级人大常委会会议期间，省级人大常委会组成人员针对提请审议的法规提出合法性审查意见的情形主要有哪些？是否会导致审查批准程序的中止，即在本次常委会议程中不再进入表决环节？
（2）关于省级人大常委会组成人员对法规提出的合法性审查意见，具体应对处理的主体和方式是怎样的？
7.省级人大法制委员会统一审议环节。
省级人大常委会会议期间，设区的市地方性法规审查批准工作，在省级人大法制委员会统一审议环节如何把握“不抵触”，其中重点和关键是什么？
8.审查批准程序的问题与完善。
（1）设区的市提请审查批准工作，或者省级人大常委会审查批准工作实践中，碰到的困难或困惑主要有哪些？
（2）您对完善设区的市地方性法规审查批准程序，有何其他建议或者看法？
二、审查基准
9.审查批准的审查内容或审查基准的类型或范围。
省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析调查问卷与座谈论纲□
（1）在审查批准工作中，省级人大常委会审查设区的市地方立法的内容或基准有哪些？例如，下列事项是否属于审查内容，哪些不适合作为审查内容：
1）立法事项是否在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等立法事项范围内；
2）立法事项是否属于法律保留事项；
3）立法内容是否与上位法相抵触；
4）立法条文是否大量重复上位法；
5）立法内容是否符合明确性要求；
6）立法程序是否符合上位法规定；
7）立法内容是否具有重大合理性问题，是否具有可行性。
（2）在这些事项之外，还有哪些事项应当纳入审查内容或作为审查基准？
（3）实务中遇到的困惑有哪些？是否可以结合事例进行说明?
10.立法事项范围审查。
（1）在制定和审查过程中，立法事项是否在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等立法事项范围内,具体如何判断？本省是否制定细化的标准？
（2）是否属于立法事项范围，比较有争议的情形有哪些？
（3）在本省审批指导实务或者本设区的市制定实务中，遇到有争议的事例是？
11.不抵触审查。
在制定和审查过程中，确保设区的市地方性法规不出现与上位法规定相抵触的情形，主要从哪些方面来进行把关？例如，是否包含下面这些方面，其他还包含哪些方面：
（1）缩小上位法规定的权利主体范围的；
（2）扩大或加重限制或者剥夺上位法规定的权利的；
（3）扩大或加重上位法规定的义务或者义务主体的；
（4）扩大上位法规定的行政主体职权范围的；
（5）延长上位法规定的履行法定职责期限的；
（6）增设或者限缩上位法规定的适用条件；
（7）改变上位法已规定的违法行为的性质；
（8）与上位法的基本精神相抵触；
（9）与上位法规定相抵触的其他情形。
12.立法程序审查。
（1）在制定或审批指导实践中，所发现的违反立法程序规定的情形主要有哪些？
（2）本省或本设区的市关于设区的市地方性法规的立法程序，相关的法规或规范性文件的规定主要有哪些？
13.同省规章是否有相一致或相抵触的审查处理。
（1）设区的市地方性法规同本省政府规章不一致的情形，主要会出现在哪些内容方面？
（2）本省省级人大常委会在对报请批准的地方性法规进行审查时，发现其同本省政府规章不一致或相抵触的，如何处理？
（3）本设区的市对于地方性法规同本省政府规章不一致或相抵触的情形，如何处理？
三、审批决定
14.审批决定的类型及其效力
（1）贵省实践中对报请批准的设区的市法规是否作出过“不予批准决定”？
（2）“不予批准决定”的法律效果是什么？例如，是否引起法律草案重新起草，或者，不同情况不同的法律效果？
（3）除了“予以批准决定”“不予批准决定”两者之外，是否还应该有其他中间形态的批准决定？这些中间形态的批准决定，其法律效果如何？
第二部分设区的市法规指导相关工作
15.指导工作展开的主要阶段。
（1）本省对设区的市地方性法规的指导工作主要在哪几个阶段展开？
（2）其中，哪个阶段的指导工作尤其需要加强？
（3）此外，您认为，还有哪些阶段有必要开展和加强指导工作？
例如，1）立法调研项目库、年度立法计划项目立项阶段；2）法规起草阶段；3）审批前提前介入阶段；4）立法请示、询问阶段；5）通过后法规实施阶段。
16.各个阶段的指导工作的时间要求。(www.xing528.com)
（1）本省目前对各阶段的指导工作，是否规定了明确的时间要求？具体有哪些？
例如，各指导阶段设区的市提交材料的时间要求，省级人大常委会法工委在多长期限内完成指导审查，设区的市对于指导意见作出反馈的时间要求。
（2）相关时间要求是否充足？实务中遇到过哪些相关问题？
（3）相关时间要求规定的具体考虑因素有哪些？
省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析调查问卷与座谈论纲□
17.指导工作中的审查内容或审查基准。
（1）指导工作的审查内容或审查基准有哪些？
（2）对照前题“审查批准的审查内容或审查基准的类型或范围”，哪些审查内容是指导工作中所特有的？哪些是批准审查中所特有的？
（3）实务中遇到的困惑有哪些？是否可以结合事例进行说明。
18.省级主管部门的意见。
（1）贵省是否要求设区市在向省级人大常委会报送法规草案前，先将草案送省级主管部门征求意见？
（2）实践中，主管部门的意见主要体现为哪些种类或形式？
（3）省级主管部门的意见效力如何？
（4）是否因省级主管部门的意见引发设区的市立法规划和法规内容被取消或调整？
一、立项阶段的指导
19.立项阶段指导的实践与必要性。
（1）本省设区的市人大常委会在确定年度立法计划前，是否有将计划草案报送省级人大常委会法工委征求意见的规定或实践？
（2）您觉得，在立项阶段接受省级人大常委会的指导工作，是否具有必要性？原因有哪些？
（3）立项阶段的指导，较之其他阶段的指导，有哪些突出的功能？
20.立项阶段指导的具体机制。
立法项目申报过程中，主要可以指导设区的市推进哪些机制：
1）立法项目论证评估；
2）申报前征求省级主管部门意见,将此意见以及对其反馈意见，向省级人大常委会法工委一并报送；
3）向省级人大常委会法工委专题报送立法项目论证材料；
4）其他机制。
21.立项阶段指导的报送要求与材料。
（1）关于设区的市年度立法计划草案报送省级人大常委会法工委，本省规定哪些要求？
（2）设区的市年度立法计划草案报送中，本省规定了需要报送哪些材料？除此之外，您认为还应提交哪些材料？例如，立法项目必要性可行性论证，拟解决的主要问题，立法项目草案主要内容与结构。
22.立项阶段指导的审查内容或审查基准。
（1）对于立项阶段指导审查，您觉得应该包含哪些审查内容或审查基准？
例如，以下内容的审查是否合适：
1）立法拟解决的主要问题及相应制度设计是否已有准确把握和清晰表达；
2）立法权限审查；
3）省市立法计划协同审查；
4）立法必要性审查；
5）是否超过各市年度立法额度数量；
6）其他还有哪些审查内容或审查基准？
（2）立项阶段指导的前述审查内容或审查基准，是否有哪项或哪些审查内容是该阶段所特有的？是否有哪项或哪些审查内容其他阶段有，而不适合在立项阶段指导中审查？
23.同题立法问题。
（1）如何判断设区的市立法计划草案是否与省的立法计划相协调？
（2）已列入省级人大常委会立法规划但出台时间并不明确的法规，设区的市急需该类法规，是否可以先行制定？
24.重复立法审查。
（1）关于地方性法规“一般不作重复性规定”的问题，您觉得在地方性法规立法中是否突出？
（2）如何判定“重复性规定”？有哪些判断角度和判断方法？例如，分别从法律规范的条件假设、行为模式、法律后果角度判断是否重复。
（3）语句的重复是否就是“重复性规定”？
（4）《立法法》规定“一般”不作重复性规定,哪些情形是可以作“重复性规定”的“例外”情形？
（5）您认为关于是否属于“重复性规定”审查还应考虑哪些事宜？欢迎结合具体例子介绍。
25.各市每年立法数量的限制。
（1）省级人大常委会对于各设区的市地方性法规制定是否有每年立法数量安排？例如，是否有设定各设区的市出台地方性法规数量的上限，具体是多少？
（2）您觉得这个上限数字是否合适？多少合适？或者您觉得设置数字上限的合理性有哪些？
省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析调查问卷与座谈论纲□
二、审议表决前的指导
26.审议表决前指导的必要性与时间要求。
（1）设区的市地方性法规在举行会议审议表决前，本省或本设区的市是否有报送省级人大常委会法工委征求意见的规定或实践？您觉得是否有必要？
（2）这项报送的具体时间要求是什么？您觉得这个时间要求可行且合理的要求是？
这项具体时间包括两个方面：在什么时间报送；报送后省级人大常委会法工委应在多长时间内返回指导意见。
对于前者，怎样的报送时间要求较为合适？例如，在市法规举行会议第一次审议时、在举行会议审议表决前2个月、在举行会议审议表决前1个月。
27.审议表决前指导的报送材料。
设区的市地方性法规在举行会议审议表决前报省级人大常委会法工委征求意见需报送的材料，本省规定的或在报送实践中有哪些？您觉得，还应该包含哪些材料，或者其中哪些材料可以相应调整？
（1）地方性法规文本及其说明等报请批准所需要提交的材料。
（2）全部条款，逐条列明1）上位法规范（所对应的相关法律、行政法规、省的地方性法规条文）；2）参照法规范（所对应的相关部委规章、省级政府规章、参照意义较大的其他省级或设区的市地方性法规、规章条文）；3）相关政策、文件规定。
（3）主要条款，逐条列明前述三类对应规范或规定，主要条款包括涉及行政机关权力、公民权利义务和法律责任等条款。
（4）属于创制性规定的，标明并说明理由。
28.指导意见的反馈与应对。
（1）收到指导意见后，设区的市人大常委会法工委应该采取哪些应对措施？
（2）对于指导意见，如何反馈？若对于指导意见不予采纳的，如何处理？
（3）指导意见未经有效反馈，是否可以发生中止立法程序的效果，即不得提请批准，或者不得进入下一个立法程序环节？
三、其他环节的指导
29.法规实施环节指导以及省级人大常委会法规备案审查的可行性。
（1）在事前审查批准之外，激活省级人大常委会对于设区的市地方性法规的事后备案审查权，是否具有必要性，是否具有可行性？
（2）设区的市地方性法规进入实施环节，由省人大常委会法工委开展一定形式的指导工作，是否具有必要性，是否具有可行性？
例如，结合法规实施中的具体问题，发现法规有待修改完善的合法性问题，推动制定主体以适当方式修改或完善。
30.请示、询问中的指导。
设区的市在法规立项、起草、报批前等各环节，提出的有关立法工作的请示、询问，省人大常委会法工委在回复中，如何能借助这一渠道更有效发挥指导功能？
四、指导工作相关议题
31.立法工作队伍的人员情况。
（1）本省或本设区的市人大常委会法工委的内部机构设置及工作分工情况如何？
（2）负责与省级人大常委会法工委就审批指导工作联络的具体机构是？
（3）各机构的人员编制情况如何？
（4）目前立法工作人员的专业、学历和工作经历等相关信息如何？
（5）就地方立法工作，配备相关研究机构或者与相关高校、科研机构的合作建设情况如何？
32.立法工作队伍的能力建设。
（1）对于省级人大常委会法工委从事法规指导工作的人员，主要应当从哪些方面推进能力建设？
（2）对于设区的市人大立法工作人员，主要应当从哪些方面推进能力建设？
33.关于立法工作队伍建设的培训工作。
（1）本省或本设区的市关于立法工作人员的培训工作的开展情况如何？您觉得需要从哪些方面着力改善？
（2）培训的渠道或类型有哪些？
（3）培训的主要对象有哪些？
（4）培训的主要课程有哪些，不同对象的课程设置有哪些区别？
（5）培训的重点要求有哪些，不同对象的课程重点有哪些区别？
34.立法工作人才其他培养方式。
（1）在培训之外，立法工作人才的培养渠道主要有哪些？
（2）这些培养渠道，对于推进立法指导工作方面能发挥怎样的功能？
（3）能力培养的内容主要有哪些方面？
省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析调查问卷与座谈论纲□
第三部分设区的市法规审批指导总体思考
35.指导工作的目标定位。
（1）在您看来，省级人大常委会对设区的市法规的指导工作的首要目标是什么？
（2）如以下两项目标定位，在指导实践中的相互关系是怎样的？
1）维护国家法制统一；
2）提高设区的市地方性法规立法质量或立法水平。
（3）除两项之外，您觉得应考虑哪些事宜作为指导工作的目的定位？例如，1）地方特色原则；2）尊重设区的市地方立法空间原则；3）经济效率原则；4）权责明确原则；5）沟通协调原则；6）效力原则；7）重点突出、区别对待原则。
（4）这些原则事宜在审批指导工作实践中主要会体现在哪些地方？
36.指导工作的区别对待问题。
（1）基于指导工作的目标定位和资源分配，您觉得，对于贵省原较大的市、新获得立法权的设区的市，是否可以在指导工作中区别对待？如何区别对待？
（2）以下区别对待的方案是否具有可行性？
1）原较大的市原则上免于各阶段的指导或者部分阶段的指导；
2）原较大的市原则上免于法规生效前的指导与审批，将之转变为省级人大常委会对之进行事后的备案审查，并将该方案通过全国人大常委会试点授权在部分省份先行试点。
37.审批指导工作的外部分工。
关于设区的市法规的审批和指导的具体工作，省级人大常委会法工委与设区的市人大常委会法工委之间的分工中，重要的方面有哪些？
38.审批指导工作的内部分工。
关于设区的市法规的审批和指导的具体工作，在法工委同各常委会其他工作机构、人大专门委员会之间的重点和关键是什么？
39.审批指导工作的日常工作专门机关及其人员。
（1）省级人大常委会法工委专门承担设区的市法规审批和指导的日常性工作的机构是？该处室设立的时间是？
（2）审批与指导日常性工作承担机构的编制是多少？您认为合适的人员规模？
（3）您认为，审批与指导日常性工作承担机构的工作人员主要应具备素养有哪些？
第四部分设区的市法规审批指导的待找资料
说明：法律法规文件、审批指导事例、经验总结文字等实践素材是课题凝练审批指导实践已有经验的核心资料基础，求教贵单位相关线索与建议，烦请提供电子版本或文字版本。
请求惠供的相关材料，请参考如下：
40.关于审批、指导工作的指导意见、工作流程、参考标准、会议纪要等文件，本省或者本设区的市是否有专题的单行文件或者相关文件？
41.关于设区的市法规审批指导实践经验总结、问题思考、对策研究的相关文字材料。
42.各设区的市地方性法规审查批准、指导工作实践中的来往文档台账、典型例子。
43.您认为还应当掌握的重要讲话、规范性文件和事例有哪些？请列举。
【注释】
[1]本调研问卷系全国人大常委会法制工作委员会委托课题《省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析》（协议编号：FGW20）阶段性成果。
[2]郑磊，浙江大学光华法学院副教授。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
