设区市地方性法规与省级地方性法规的统分协调优化

举例来说，近一两年以来，省内多数设区市都先后制定了“文明行为促进条例”“养犬条例”“电梯条例”等，如果这些内容是亟须解决的问题，随着实践的发展，省级地方性法规是否应将有关内容进行统一立法？统一立法之后相关市级地方性法规应修订还是废除？进一步讲，如果随后的省级地方性法规内容与制定在前的设区市地方性法规不一致，在适用时如何选择？随着时间的推移，设区市地方立法工作也会不断发展，有些能够预见到但还没有出现现实矛盾冲突的问题应该着手研究相关理论和解决方案。要回答上述问题，起码有以下几个理论问题值得讨论：

1.省级、设区市级地方性法规效力位阶的问题

如前所述，省级地方性法规和设区市地方性法规在类别上都是“地方性法规”，区别在于一个是由省级人大或其常委会“通过”，另一个是由省级人大常委会“批准通过”。对这一问题可以持两种观点来分析。

第一个观点，如果可以认为省级人大对市人大制定的法规的“批准通过”等同于对自己制定法规的“通过”，那么两者应该处于同一效力位阶，应遵从后法优于先法。换个角度讲，在后的地方性法规因为获得了省级人大常委会的批准，相当于省级人大在批准程序中认可了在后的地方性法规可以有与省级地方性法规不一致的内容。但这一观点有一个瑕疵（或者说需要解释），省级地方性法规可以由省级人大全体会议制定，而设区市地方性法规只能由市级人大或其常委会制定，通常来讲，全国人大及其常委会制定的国家法律一定是地方性法规的上位法。那么省级人大及其常委会通过的省级地方性法规是不是设区的市人大及其常委会通过的地方性法规的上位法？(www.xing528.com)

第二个观点，如果认为法律、法规的效力位阶由制定主体的层级来决定，那么省地方性法规则一定应优先于设区市地方性法规来进行适用，不能与其相冲突。这个观点也有一个瑕疵，即在我国人民代表大会制度下，各级人大之间的关系应该如何理解？市级人大是市级的代议机关，它能否决定在本市范围内采取与全省不一致的规定？如果答案是肯定的，那么省级人大作为省级代议机关，也可以决定在本省采取与全国不一致的规定。则推导出的这一结论，将完全不符合我国单一制国家的定位和现有法制体系安排。因此，这一理论问题亟须进行研究解决，这样才能给目前法规审查指导工作中已经遇到的实际问题给予方向。

2.设区市地方性法规如何应对上位法滞后问题

在从事法规审查指导工作的过程中，也遇到过上位法滞后的问题，比如有个别制定于20世纪90年代的行政法规仍然有效，其中个别条款明确规定了某些具体事项的分管部门。随着社会发展，很多情况已经与当时完全不同，包括社会情况、新设机构和机构职能等，但由于审查批准必须严格遵守上位法，只能作变通规定，可能给地方性法规的落实带来不少难度。这些滞后问题会给地方性法规带来不必要的漏洞，应该有较为高效的解决机制来常态化地处理滞后问题。