省级人大常委会对设区市人大及其常委会地方性法规批准权的性质是怎样的？

在2015年《立法法》修订以前，较大的市的立法权不受三方面限制（即《立法法》第七十二条第二款规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”），同时，较大的市制定的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后才能施行，由于这类立法需要省级人大常委会批准后才能生效，学界把较大的市的立法权称为“半个立法权”。这一提法从20世纪90年代《地方组织法》制定的时候，学界就有所讨论。笔者赞同当时学者对半个立法权的来源定位，即积极慎重下放立法权的产物。在2015年《立法法》修订后，赋予所有设区的市地方性法规制定权，但对立法权限增加了前述三个方面的限制，并仍然保留了由省级人大常委会批准的程序规定，同时要求批准时间是4个月。省级人大常委会对设区的市人大或其常委会所通过的地方性法规的批准权是否属于“半个立法权”，或是属于一种立法监督权，对此学界有不同的看法。

有的学者认为批准权只是一种立法监督权，不能被称为半个“立法权”。如果持这种观点，法规审查指导事务工作中的两个惯例将会失去理论支持。

1.如果批准权只是一种立法监督权，那么省级人大只能对已经由市级人大常委会审议通过并报请省级人大常委会批准通过的法规作出两种决定，批准决定或不批准决定。这一结论会否定目前部分省级人大常委会行之有效的做法。在部分省份实践中，省级人大法制委如果对报批法规审查发现存在合法性问题，会直接在向省级人大常委会做的“关于设区的市报批法规审议结果报告”中对有关问题进行修改。好处显而易见：第一，配合市级人大（或其常委会，下文同）立法时间的需要，时效性正是地方立法的重要特点。第二，如果只是不批准决定，则仅可退回市级人大常委会进行重新审议修改。按照两个月一次的省、市两级常委会周期，则很难保证在首次提请批准后4个月内完成批准。第三，如果因为个别问题直接由省级人大常委会作出不批准决定，会有损市级人大的权威。

2.如果批准权只是一种立法监督权，那么省级人大常委会在指导设区市人大立法内容是否超出立法权限的过程中，不能有实质性的话语权，这不符合审查批准程序的定位。参考目前大部分省级人大常委会法工委的做法，对设区市法规的审查和指导工作较为前置，省级人大常委会在审查指导设区市人大立法过程中对立法权限范围可以有一个沟通协调过程，如果认为批准只是监督权，那么这种实质性指导就缺乏理论基础。省级地方性法规和设区市地方性法规在类别上都是地方性法规，通过审查指导的过程应该可以将两者交叉重叠和将可能存在的冲突有效提前化解，因此前置性的实质性审查指导是十分必要的。(www.xing528.com)

同样，如果认为省级人大常委会的批准权只是一种监督权，还有一个进一步的问题将难以解决。由于设区市地方性法规和省级地方性法规之间可能存在交叉关系，能否允许设区市在本行政区域内采取区别于全省范围的规定。换句话说，省级人大常委会是否可以允许设区市地方性法规的个别条款与省级地方性法规存在不一致，省级是否有权批准这样的条款。省级地方性法规和设区市地方性法规在类别上都是“地方性法规”，区别在于一个是由省级人大或其常委会通过，另一个是由省级人大常委会批准通过。两者的效力位阶问题如何把握？“不抵触”原则仅表述了“不与法律、行政法规相抵触”，而批准程序的设置确实为这一问题预留了讨论空间。这也正体现了这一程序的来源，即立法权积极慎重下放的产物。

但该观点仍有被质疑的地方，由省级人大常委会对设区市人大通过的地方性法规进行修改，那么市级人大对法规的审议通过是否就等同于仅提出草案的权力？笔者不赞同这一观点。其一，各级人民代表大会或其常委会对法律草案的通过是一个“赋权”的过程，如果将市人大通过并报请批准的法规仍然视为草案，不符合人大制度理论。其二，法规草案的草拟、调研、广泛征求意见、审议通过等环节都是在市级，这几乎是完成了九成九以上的立法程序，唯一最后的实施需要报省人大常委会批准。

综上所述，从“半个立法权”的产生发展及现实作用来看，笔者不认同省级人大的批准权仅是一种立法监督权的观点。市级人大和省级人大常委会应该是各享有设区市地方性法规的“半个立法权”。