省级人大和设区市人大立法事项的侧重点

“四世同堂”“立法重复”问题是设区的市地方立法的老话题，虽然修改后的《立法法》第七十三条增加了“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的内容，但是实践中若干世同堂的现象仍然存在，个别立法事项上的表现尤为突出。

从表面上看，重复立法问题与法规审查批准基准没有直接关系，但是深入分析，正是大量的重复立法才造成与上位法的抵触或者不协调的问题。所以，根据修改后《立法法》赋予所有设区的市地方立法权以及关于设区的市地方立法权限的新情况、新规定，省级人大的立法事项应当有所侧重，给设区的市保留必要的地方立法空间。具体来讲，省级人大应当适当减少立法数量。据不完全统计，各省、自治区人大及其常委会制定的地方性法规一般在200件左右，从数量上看是不少的，从实效上看，许多地方性法规知晓度不高、执行效果不理想，个别甚至被束之高阁。《立法法》修改后，全部设区的市都拥有地方立法权，应当尊重和发挥设区的市地方立法的主体作用，真正实现赋予设区的市地方立法权的目的。同时，《立法法》修改后，设区的市立法事项限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个方面，相比较过去较大的市的立法权限是缩小的，省级人大地方立法再过多涉及设区的市立法事项可能进一步压缩其立法空间。当然这里并没有反对省级人大就全部事项立法的意思。一个省、自治区一般有十多个设区的市，各地的自然地理、人文社会、经济发展水平都有一定的差距，特别是在城市管理中特殊性更为突出，在省级层面统一立法难免存在过于原则性的问题，设区的市还需要进一步细化、补充、完善，不可避免地出现“四世同堂”现象。

因此，省级人大在立法事项的选择上应当有所为、有所不为，给设区的市保留必要的地方立法空间。一方面进一步加强在设区的市地方立法权限以外的政治、经济等领域的地方立法，加强在区域协调发展方面的地方立法，解决好设区的市不能立、立不好的问题；另一方面减少城市管理微观事项的地方立法，如城市公共交通，城市供水、供热、供气等公用事业，城市停车和交通管理，城市市容和环境卫生，宠物管理，城市生活污染治理等事项尽量交给设区的市来立法，节约立法成本，避免法繁扰民，更好地发挥法的规范和引领作用。

【注释】
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[1]本文系全国人大常委会法制工作委员会委托课题《省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析》（协议编号：FGW20）阶段性成果。

[2]杨慎红，安徽省淮南市人大常委会法制工作委员会主任。