领导小组规范管理体制方法

法律法规中的“管理体制”条款是保障立法目的实现的“组织保障”类规定，在地方立法中对管理体制进行规定，既涉及立法与政策相衔接的问题，又涉及下位法不能与上位法相抵触的问题。

以浙江省为例，“浙江行动计划”指出，要“完善党委统一领导、政府负责、农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制。省社会主义新农村建设领导小组调整为省乡村振兴领导小组”。经查阅资料，浙江省乡村振兴领导小组（即原省社会主义新农村建设领导小组）是由浙江省委省政府主要领导同志组成的党政联合的乡村振兴工作领导机构，并设立“双组长”，由省委书记和省长共同担任。^[23]但是，并未明确该小组是否为省人民政府内设乡村振兴工作领导机构。无法确定乡村振兴领导小组的机构性质，就难以判断能否将其纳入到“管理体制”条款当中。因为，《地方组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》仅规定人民政府可设立议事协调机构。^[24]无论是《立法法》还是《地方组织法》，均未表明地方立法得对执政党的组织、职权进行规定。

笔者认为，法律法规不宜直接涉及执政党的组织、职权，由党内法规予以规定较为妥当。如果各地类似领导小组仅属于地方党委议事协调机构，则不宜写入“振兴条例”，仅对推动乡村振兴工作所需确定的“政府职责”“部门职责”分别作出规定即可，否则可能存在合法性疑问。如果其兼有党委议事协调机构和人民政府内设议事协调机构双重属性，或仅为人民政府内设议事协调机构，则可直接在“振兴条例”中进行规定。

【注释】

[1]本文系浙江省哲学社会科学规划“地方立法”专项课题“浙江省乡村振兴促进条例草案起草及立法相关问题研究”（18DFLF05YB，已结题）的衍生成果，该课题由浙江大学光华法学院郑磊副教授主持。

[2]王友健，浙江大学光华法学院博士研究生。

[3]参见“中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见”，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm，访问日期：2018年12月14日。

[4]林远、班娟娟：“乡村振兴法已启动立法相关程序”，经济参考，http://jjckb.xinhuanet.com/2018-07/16/c_137326478.htm，访问日期：2018年12月14日。

[5]刘春华：“建议制定四川省乡村振兴条例”，四川人大网，http://www.scspc.gov.cn/dbgz/yajybl/201801/t20180131_33841.html，访问日期：2018年12月14日。

[6]“山西省十三届人大常委会立法规划（2018—2022年）”，山西人大网，http://www.sxpc.gov.cn/rdyw/201809/t20180925_6864.shtml，访问日期：2018年12月14日。

[7]“湖北省第十三届人大常委会立法规划（2018—2022年）”，湖北人大网，http://www.hppc.gov.cn/2018/1128/28763.html，访问日期：2018年12月14日。

[8]参见“习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告”，中国政府网，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，访问日期：2018年12月26日。

[9]参见董峻等：“谱写新时代乡村全面振兴新篇章——2017年中央农村工作会议传递六大新信号”，人民网，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1230/c64387-29737423.html，访问日期：2018年12月26日。

[10]参见“央视快评：以‘五个振兴’扎实推进乡村振兴战略”，人民网，http://opinion.people.com.cn/n1/2018/0308/c1003-29856864.html，访问日期：2018年12月26日。

[11]王秀中：“十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳讲述改革开放以来的立法故事：从‘先改革后立法’‘边改革边立法’到‘凡属重大改革必须于法有据’”，《南方都市报》，2018年12月14日。(www.xing528.com)

[12]在实际的条例文本起草中，“乡村振兴发展规划”等“五大保障”章节与“促进产业振兴”等“五大振兴”章节可依本地实际情况进行适当合并以压缩章节数量。例如“人才投入保障”一章的内容可并入“促进人才振兴”一章，“促进组织振兴”一章是否适合并入“乡村社会治理保障”一章也尚有讨论的空间。具体到各条款规定，例如加强“三农”工作队伍建设的内容可放入“促进人才振兴”一章，加强乡村布局和规划的内容可放入“乡村振兴发展规划”一章。

[13]截止到2019年5月17日，已有29个省级乡村振兴战略规划印发实施。市县层面也已着手编制乡村振兴战略规划或方案。参见张艳玲：“发改委：29省份已印发实施省级乡村振兴战略规划”，中国网，http://news.china.com.cn/txt/2019-05/17/content_74794642.htm，访问日期：2019年5月19日。

[14]例如《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》强调，“坚持党的领导，首先是坚持党中央的集中统一领导”。党的十九大报告强调，“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导”。

[15]参见“全国人大常委会拟授权国务院在33个试点县（市、区）暂时调整实施土地管理法的相关规定”，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/25/content_2821832.htm，访问日期：2018年12月26日。

[16]参见“全国人大常委会拟授权国务院在33个试点县（市、区）暂时调整实施土地管理法的相关规定”，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/25/content_2821832.htm，访问日期：2018年12月26日。

[17]参见“农业农村部介绍农村集体产权制度改革进展情况”，中国政府网,http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/19/content_5299654.htm#1，访问日期：2018年12月26日。

[18]练俊生、肖萍：“地方立法中‘地方特色’”，《理论与改革》1996年第4期。

[19]参见“毛泽东：批示要各地效仿，经过试点，推广去做”，浙江在线，http://china.zjol.com.cn/system/2013/09/11/019590077.shtml，访问日期：2018年12月26日。

[20]参见“法制日报：高扬旗帜坚持和发展‘枫桥经验’”，人民网，http://opinion.people.com.cn/n/2013/1012/c1003-23173170.html，访问日期：2018年12月18日。

[21]参见王益敏：“全省数字经济发展大会昨天召开目标2022年实现产值翻番”，浙江在线，http://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/hznews/201807/t20180725_7855826.shtml，访问日期：2018年12月18日。

[22]彭波：“地方立法重在管用好用”，《人民日报》2018年10月24日。

[23]朱海洋：“省委书记、省长担任乡村振兴领导小组‘双组长’——浙江乡村振兴瞄准高水平高标准”，《农民日报》2018年07月12日01版。

[24]《地方组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十一条规定：“地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。”