文件分类统计表和特殊说明的优化与改进

根据上述思路，参照相关上位法律法规、相关资料对“历史文化”含义与范围的界定，结合这84篇设区的市地方性法规调整对象的相似程度，得出表2如下。

表2 《立法法》修改后设区的市历史文化保护法制文件分类统计表（单位：篇）

对于上表，结合设区的市地方性法规具体的法制实践，部分文件和条款与“历史文化”的联系仍需要进一步斟酌与澄清。具体而言主要包括以下几个方面。

第一，遗产存在形态。在收集到的涉及“历史文化保护”的设区的市地方性法规中，有相当一部分并不对历史文化遗产进行物质与非物质的区分，而以文化遗产这样的统称为保护对象。例如在《来宾市忻城土司文化遗产保护条例》中，第三条就明确了“忻城土司文化遗产”既包括忻城土司文物，也包括忻城土司非物质文化遗产。换而言之，在一个地方性法规中，既有对物质文化遗产的保护，也有对非物质文化遗产的保护。最为典型的代表乃历史文化名城保护的相关条例。

第二，民族语言文字。从上述对“非物质文化遗产”的定义和范围来看，语言文字可作为地方传统口头文学等非物质文化形式的载体，从而列入非物质文化遗产保护的范围之内。但是，如果并不依附于传统口头文学而直接对民族语言文字进行整体上的保护，并不能直接归入《非物质文化遗产法》第二条第一款第一项之中，只能暂时归类为第六项的兜底条款。实际上，如果从索绪尔语言学的理论出发，语言是一种符号系统，与文化也有着密不可分的联系，同样能体现该民族该地区的历史文化传统。因此，如果接纳这一理论，对方言文字的保护，无论是依附于传统口头文学，还是整体保护，当然都属于历史文化保护的权限范围之内。

第三，风景名胜区保护。对风景名胜进行法制保护本属于环境保护的权限范围内，但实际上很多风景名胜区拥有相当数量的人文资源与历史文化遗产。很多设区的市（自治州）地方性法规将此部分人文资源的保护一并写入到风景名胜保护条例当中。例如在《泰山风景名胜区生态保护条例》第二十六条中，就明确了泰山景区人文资源包括：不可移动文物、可移动文物、文化景观、非物质文化遗产及其表现形式的附属物等。在这些地方性法规当中提及的人文资源，实际上与历史文化的属性与规范含义相一致。可见，风景名胜区保护条例属于环境保护与历史文化保护的综合形态。要判断这些人文资源的保护是否越权，与历史文化的范围界定密切相关。

第四，古树名木保护。同样，对古树名木进行法制保护也本属于环境保护的权限范围内，但作为与该地区历史文化相互依存的自然景观与环境，同时属于国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》里保护的内容，因此纳入历史文化保护的范畴也有所依据。^[29]结合上文分析，历史文化名城属于整体性的保护：既有人文资源的保护，也有自然景观的保护；既有历史文化保护的内容，也有环境保护的内容；既有物质形态文化遗产的保护，也有非物质文化遗产的保护。当该设区的市、自治州位于国家历史文化保护名城名录内时，其颁布的古树名木保护条例可以属于历史文化名城整体保护的一部分；当该设区的市、自治州不属于国家历史文化名城时，其颁布的古树名木保护条例实属环境保护的内容。在《立法法》修改之后，共有四个设区的市、自治州制定了古树名木保护条例，分别为：呼和浩特市、洛阳市、临沧市、黔西南布依族苗族自治州。其中前两者属于国家历史文化名城，对古树名木的保护可以视为该名城历史文化保护的一部分；后两者并不属于国家历史文化名城，对古树名木的保护理应属于环境保护的内容。我们考虑到古树名木的根本性质，以及古树名木保护条例以单列的形式颁布，并不主张将这四篇古树名木保护的设区的市地方性法规归入到历史文化保护的范围之内，而应属于环境保护的内容。(www.xing528.com)

第五，地方（史）志工作。在我国，除了港澳台地区，以及重庆直辖市外，其他省级人大（常委会）、政府均制定了涉及地方志工作的相应地方性法规、地方政府规章。在北大法宝数据库中，“地方（史）志”仅有2009年颁布的《淄博市地方史志工作条例》一个设区的市（较大的市）地方性法规。其他均以省级地方性法规或地方政府规章的效力级别出现，且仅有三个文件为《立法法》修改后颁布的，分别为《西藏自治区实施〈地方志工作条例〉办法》《天津市地方志工作办法》《郑州市地方志工作规定》，且均为地方政府规章，其余文件均属《立法法》修改前颁布的，详见附录四。根据《立法法》第七十二条，省级地方性法规在不违背上位法的前提下并不作范围的限定。而根据第八十二条第二款，地方政府规章权限为：“（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”第三款对设区的市、自治州的地方政府规章作出了进一步的限定，同样为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。上位法（行政法规）《地方志工作条例》中第三条对“地方志”作出了界定：

本条例所称地方志，包括地方志书、地方综合年鉴。

地方志书，是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献。

地方综合年鉴，是指系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献。

地方志分为：省（自治区、直辖市）编纂的地方志，设区的市（自治州）编纂的地方志，县（自治县、不设区的市、市辖区）编纂的地方志。

可以看出，地方政府更多的是将地方志归入到具体行政管理事项当中，而不是从历史文化保护这一角度出发与考虑。但从格尔茨的地方知识理论出发，法律、民族志都是运用“地方技艺”的成果。因此，地方志其实也可以理解为历史文化保护的一部分。如果不将地方志纳入到历史文化保护的范围之内，2017年11月21日发布的设区的市级地方政府规章《郑州市地方志工作规定》则涉嫌越权。