对等字解读-立法前沿

对于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”中的“等”字，学界同样存在着疑问：该理解为列举结束后煞尾的“等内”还是列举未尽的“等外”？

对此，时任全国人大法工委主任的李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上总结时就提到：“从立法原意讲，应该是等内，不宜再作更加宽泛的理解。在立法工作中，如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时，可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。”^[24]该“等内”的限缩解释也被作为是最权威的解释，在关于本条款“等”字的理解上被广泛采用。另外，一如前文所言，《关于<中华人民共和国立法法修正案（草案）>审议结果的报告》中提及：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的……从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。”《立法法》修改前较大的市立法范围是《立法法》修改后设区的市立法权限与范围的重要风向标，也是范围参照的不二之选。全国人大基本认可了《立法法》修改前较大的市制定的地方性法规属于所列的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三类，即使非此三类，亦属“等内”的范围。可见，对于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”这一条款，官方的指导性意见乃属“等内”的限缩解释。

然而，这三种权限是否真的能全部涵盖《立法法》修改前49个较大的市立法的实际范围？有学者就选取了18个较大的市人大常委会合计1932次立法进行了实证分析，指出：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护、社会管理和经济管理等五个方面的立法需求与城镇化背景下的人口结构和经济结构变迁具有较高的相关性，具有较强的社会经济基础。《立法法》第七十二条关于立法权限的规定使近一半的立法需求不能通过对设区市的自身立法予以满足。”^[25]也有学者对《立法法》修改之后49个较大的市的立法实践做出了调查与分析，指出超越《立法法》权限范围的地方性法规大量存在，对于设区的市立法权限范围的理解不能过于保守和局限，最为现实可行的路径是对“等”字作扩张解释。^[26]可见，在具体的地方性法规制定实践中，显然并未太多地受到“等内”范围限缩解释的拘束，反而对此三类权限有所突破。另有学者总结归纳了对“等”字含义解释的可能性：一是可采“等外等”，但事项应与前三项范围性质类同；二是只对应理解为“法律另有规定除外”；三是在《立法法》第八条之外确定一个绝对排除的范围，非排除范围均认可为可立法事项。^[27](www.xing528.com)

学界对“等”字的理解与看法是基于整体权限而言的，但其分析思路与方法对于我们理解“历史文化保护”的具体实践范围大有裨益。对于学者提及的三种对“等”字解释的可能性，我们认为，第一种“等外等+性质类同”的解释方式，既能够有效地限制解释对象的泛化，尊重立法精神，又能够破解法律适用的障碍。这是“历史文化保护”范围界定值得借鉴与吸收的解释方法，或许也是其最为行之有效的出路。第二、三种解释方式仍需结合实践的因素进行考量。换而言之，我们亦可以从《立法法》修改前后设区的市涉及历史文化保护的立法实践的角度出发，去探寻历史文化保护的实践范围是否对“历史文化”的规范含义有所拓展。