主动适应型地方立法的独特特征

通过上文的分析，要进一步探究主动适应型立法提出的实践基础和背景，才能把握主动适应型立法的概念和特征。主动适应型地方立法强调立法引领改革，是在改革与立法关系的演变，总结立法趋势的基础上提出来的，其最核心的特征就是强调地方立法的前瞻性和导向作用。具体表现如下。

1.主动性

立法服从和适应改革。主要有以下表现：第一，以授权的方式解决改革中的立法之急。全国人大及其常委会采取了授权立法的形式，授权国务院或者经济特区在经济体制改革和对外开放方面，制定行政法规、地方性法规和政府规章，以解决立法之急需。第二，通过探索、试验的方式积累经验，为制定法律打下基础。包括授权国务院进行探索、试验，由地方立法进行探索、试验，由全国人大及其常委会自身以探索、试验的方式进行立法。第三，使立法与改革的进程相适应。一方面，用立法及时巩固改革的成果。另一方面，将立法与改革的重大决策相结合，使立法服从和服务于国家工作大局。第四，用立法妥善处理好改革、发展、稳定的关系。^[11]在先改革后立法、立法服从和适应改革需要的关系下，即在改革后，不得不制定法律来规范改革，否则就会造成法律的缺失和空白，最终会造成无法可依的状态。

在地方改革探索的初期，需要更加灵活的政策或者决策才能满足地方改革的环境，能够为改革提供相对宽松的规定。政策与法律相比，政策出台的程序和过程更加简单高效，并且没有立法技术和语言的要求，因而在改革探索阶段，灵活的政策、决策能推进改革。此阶段的地方立法是被动型地方立法，即地方立法展示和确认改革的结果，通过对改革实践中的经验和成果的总结，来制定和完善法律。主动适应型地方立法则完全不同，是用立法理念和立法目的来指导地方改革，具有强烈的主动性和主导性。

2.适应性

随着改革的深入，先改革后立法难以满足社会发展需要。在管理城市建设和人民的社会生活方面，急需制定符合当地实际改革发展情况的地方性法律，来规范和调整各种社会关系，但是这些城市没有地方立法权，2015年《立法法》让一些刚发展起来的新兴城市获得了地方立法权。在新时期，地方立法要在法律的范围内进行软性的探索，在法治的基本框架下进行改革，既能保持社会和市场秩序的稳定，又能给地方一定的空间激活积极性，可以在稳定中逐步推进改革和法治的发展。因而“重大改革于法有据”，是在改革积累了相当足的经验后，应当遵循的时代要求。(www.xing528.com)

立法的适应性是指立法主动适应改革需要，适应社会发展的需要。回应强调的是解决已存在的社会问题，是在社会问题出现后给予回应。而适应是能动性的，就是除了回应，还强调二者之间的互动和调整，并不是围绕解决社会问题，而是围绕如何规划、谋划社会发展方向。通过立法的前瞻性来引导社会的发展，并不是一味地回应社会问题，是通过立法来设计社会的运行规则和方向。主动适应型地方立法应该为地方改革提供思路、措施和方案等，让地方改革更加规范、有序深入。

3.预测性

党的十九大报告提出“积极发展社会主义民主政治，推进全面依法治国”，还明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。要达到这个目标，就必须提高党的依法执政水平，提高人民群众依法管理国家事务的能力。在新时期，不能满足于探索式立法，而是要实现引领式的立法，就是通过法律来指导和规划社会的发展。主动适应型立法就是在这个基础上提出来的，是一种引领式的立法，除了强调立法引领社会，还强调立法应主动适应社会发展。

地方立法应该为地方改革发展、社会的发展预留足够的空间。过去被动型的地方立法是在针对已经改革完成的成果进行确认，本身就具有滞后性。而要发挥立法的主导和引领作用，就需要在立法前做好充分的谋划、前瞻性的规划，也就是说，不仅需要科学的立法，还需要为未来改革和社会的发展预留空间。预留空间需要立法在引领社会发展的同时，也要鼓励创新精神，保障改革的灵活探索，对新的社会利益进行保护。