地方立法在法律体系中的功能定位

地方立法的主体和地方立法的权限、范围等经历了比较曲折的发展过程，并且，相对于中央立法的普遍适用性，地方立法更强调因地制宜和主动探索，有着独特的功能定位，具体可以归纳为以下几点。

第一，促进地方发展。随着社会关系和社会结构的变化，立法需求的主体在增加，特别是随着城镇化的发展，在管理城市建设和人民的社会生活方面，立法需求不断增长，急需制定符合当地改革发展实际情况的地方性法律，来规范和调整各种社会关系。制定符合当地特点的地方性法规及地方政府规章，能维护稳定，促进发展。

第二，反向推动功能。针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的改革和探索，对地方政府职能的建设具有强大的可参考性，我国地方城市的数量巨大，难免会出现不同城市遭遇一样困境和发展瓶颈的状况，因而城乡建设与管理探索经验的普适性也比较强，可以互相借鉴经验。最后，这些针对普遍问题的探索和立法，可以制定相应全国性的法律，为中央立法提供强有力的参考。

然而，实践中的地方立法所面临的挑战也不小。第一，地方立法数量不断增加但质量良莠不齐。第二，具有一定的盲目性。由于地方立法的技术、能力不够成熟，会出现对上位法进行重复立法的现象，并没有很强的操作性，无法解决当地社会发展中的新问题。第三，缺乏计划性和导向性。地方性法规一般是由政府牵头，报送到地方人大制定。民众很难参与到立法计划、立法决策等立法前的程序，这种以部门需求为主导的地方立法，其实是一种被动的立法。(https://www.xing528.com)

以“设区的市”为例，党的十八届三中全会上提出“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”。2014年10月，党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，进一步提出了“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权”。改革在不断地进行深入探索，进入攻坚阶段，经济体制的不断变革，利益格局的调整，需要对授权立法有更明确的规定，中央和地方立法权限划分应当更加深入明晰。在这种背景下，新《立法法》普遍赋予了设区的市地方立法权，同时还限定范围。将“较大的市”改为“设区的市”，让一些刚发展起来却没有地方立法权的新兴城市获得了地方立法权，对于各城市的发展来说，更加公平，这也是促进各区域平衡发展的需要。

对“设区的市”的立法范围进行限定其实是在间接优化地方政府的社会管理职能。将设区的市的国家机关以及政府的职能，仅限定于促进城市发展与管理方面，那么地方国家机关和地方政府行使立法权的时候，会更专注于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，探索如何促进此方面的建设，是在引领地方国家机关和政府改革的方向。这不仅是一种立法手段，也是一种治理和发展城乡建设的政治手段。

针对立法需求的变化，《立法法》及时修改，回应新时期的社会需求和社会发展问题，这体现出立法与改革的关系也不再是服从与被服从的关系，立法的需求也在推动着立法向主动化发展。地方立法这种主动化的发展现状和趋势，跟以往被动、总结式的地方立法相对应，可以称为主动适应型地方立法。主动适应型地方立法在总结我国地方立法规律的基础上提炼出来，是指在地方立法的过程中发挥立法的引领作用，这不仅仅是一种立法理念和立法价值导向，更是一种地方立法的发展模式和类型。