地方立法的显著特征

随着市场经济和改革开放的发展，为了进行改革创新和尝试，地方立法的角色和功能在发生着新变化。特别是改革开放比较早的地区，这些地区的地方立法没有参考对象，因此，这些地区的地方立法承担着一定的先行先试功能。比如，广东省作为改革开放的前沿阵地，经济增长更加迅速，可能会产生一些新的社会关系，倘若因为立法空白，或者是立法的滞后，导致经济的发展受阻停滞，那么政策优势也就丧失了。可见，地方立法具有非常显著的特点——先行先试。先行先试是从地方立法与中央立法的关系上来说的，强调的是地方立法提供经验的积累和借鉴。

以2012年授权决定为例，全国人大常委会“授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批”。只是在广东省暂停，其他省继续施行，暂停的内容是对某些规定进行暂停实施，并非让整个法律停止实施。然而这种授权暂停法律适用，从法律依据上来说，2000年《立法法》中并没有涉及立法后的暂停法律实施问题，这种暂停法律实施并没有立法权层面的依据。2012年全国人大常委会授权广东省暂停法律实施的决定说明中则明确提及，该授权决定的法律依据是宪法，即“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。^[9]2000年《立法法》规定了全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。而此处的授权决定是在立法后进行的，所以这里的“其他职权”不是指立法权，而是决定权，因为在法律上并没有规定授权立法可以在立法后于某区域内暂停实施。

2015年《立法法》新增第十三条：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”在这一条文中，明确说明了暂停法律实施的目的是根据改革发展的需要，这个条文，是对之前2012年开始实施的暂停法律实施的肯定，在另一种层面上也说明了改革与立法之间矛盾的解决方式。^[10]

在2012年授权暂停法律的部分适用是一种探索，探索立法与改革冲突的解决方式。这种授权暂停法律实施，在当时并不是一项立法权，而是决定权的运用，是在2015年之后才上升为立法权。可见，在先行先试的过程中，对于立法来说，尚不成熟但是又需要规范的地方，可以先用决定权进行探索。决定权相对于立法权而言，其功能和适用范围更加灵活，相比于政策等其他手段，决定权又更慎重。如果在探索后，发现适合上升为法律的，可以上升为立法权，并作出详细的规定。(www.xing528.com)

《立法法》对“授权法律暂停适用”进行了法律层面的规定，也是在一定程度上说明了“授权暂停法律适用”这种权力的行使应该受到更严格的规范和限制。而对于探索后发现不用上升为法律规定的地方，也可以总结经验。这也是从侧面降低了我国的立法成本。法律具有一定的稳定性，“立、废、改”都要经过严格的程序依法进行。但是，改革就意味着要在一定程度上突破旧的模式。从立法的严谨与改革的突破来说，立法与改革是存在一定的冲突和矛盾的。面对这种冲突和矛盾，对于地方而言，在承担先行先试功能的同时，也意味着要积极主动地探索、适应改革需要和社会发展。

地方立法的空间效力是地方，正是这种空间的局限性，能够为中央立法做准备和铺垫。在中央渴望立法，但各方面的条件还未成熟的情况下，不能推行全国性的法律，但是，可以让地方先行立法，地方立法的实施情况和立法效果会促进中央立法更加科学、成熟。因而，地方立法的这种先行先试功能，在一定程度上为制定全国性的法律提供了经验参考。