规范设区市地方性法规审查批准程序优化

1.报请批准程序

报请批准的主体应遵循“谁制定，谁报批”的原则，由设区的市人大及其常委会分别对自己制定的地方性法规向省、自治区人大常委会报批。根据我国人民代表大会和常务委员会的会议制度特点，设区的市人民代表大会是临时性机构，而设区的市人大常委会才是常设机构，由设区的市的人大常委会报请省级人大常委会批准地方性法规比较妥当，能够保证报请程序的及时性和可操作性。而且，根据《立法法》第七十八条第三款的规定，设区的市的地方性法规报经批准后，也是由设区的市的人大常委会发布公告予以公布的。另外，设区的市的人大常委会在报请批准地方性法规时，除了提交经审议通过的地方性法规文本外，至少还应当提交关于地方性法规的说明。在关于地方性法规的说明中，除了常规性内容外，重点阐述该地方性法规与“本市的具体情况和实际需要”的切合度及与上位法之间的关系。前者旨在突出地方性法规的地方特色，后者旨在说明地方性法规与上位法不相抵触。

设区的市人大常委会在报批之前，要基本上走完立法的全过程，为了保证报批的地方性法规能够在省人大常委会一次会议上获得批准，一般在设区的市人大常委会第一次审议后，省人大常委会的法工委或其他工委就要提前介入，征求各方面的意见，帮助作修改工作，以求为省人大常委会的审议批准打好基础。

2.提前介入程序

提前介入是设区的市法规审查批准能否顺利进行的重要程序，其目的就是将法规存在的合法性问题在向省级人大常委会报批前解决。通过提前介入，省级人大常委会就有相对充足的时间对设区的市法规草案进行研究和论证，提出修改意见和建议。实践证明，这一方法有利于提高法规质量，能够确保省级人大常委会审查批准工作顺利进行。广东省人大常委会坚持提前介入，积累和取得了一些经验，做法有：一是掌握设区的市人大的年度立法计划及完成进度，增强法规审查工作的计划性。例如，在《立法法》修正前，省人大常委会法工委每年年初要求四个较大的市尽快上报年度立法计划，力争在每年4月份前后，全部了解和掌握四个较大的市当年立法计划。同时，随时掌握其完成立法计划的进度，适时调整工作安排，保证法规审查的时效性，增强法规审查工作的计划性。二是通过参加较大的市人大召开的法规草案相关会议，提前把握法规草案争议的焦点、制定的难点、立法要解决的主要问题。例如，派员积极参与广州市人大法委邀请参加的法规草案多方协调会、听证会、论证会，列席广州市人大法委全会，会后形成情况报告，并及时向法工委领导汇报，以便提前掌握各方的主要观点和争议点，为进一步审查该法规打好基础。据统计，在《立法法》修正前，随着广东省较大的市立法工作的进一步推进，省人大常委会法工委在每年承办的10件左右的较大的市法规审查工作中，对全部的法规都提前介入工作，从而使法规存在的合法性问题均解决在向省人大常委会报批之前。^[22]

3.沟通协调程序

设区的市人大常委会在起草地方性法规草案时，注重征求省级人大常委会法制工作机构的意见，两级人大常委会法制工作机构保持密切沟通，就法规草案合法性方面的意见充分协商，争取达成共识。这样做的好处在于有利于提高法规协调力度。广东省人大常委会在沟通协调的实践工作中的做法有：省人大常委会法工委通过书面发函、电话往来、召开座谈会等方式，跟踪了解设区的市人大对省人大常委会法工委所提初步审查意见的采纳情况，对没有采纳的合法性方面的意见，经办人员及时向法工委领导报告，形成书面意见再次反馈给设区的市法工委，尽量将合法性问题解决在该法规案提请审议通过之前。

4.合法审查程序(www.xing528.com)

为充分发挥设区的市人大及其常委会的积极性和主动性，缩短报请审查的时间，省级人大常委会在审查报请批准的地方性法规时，应避免采用纯粹书面审查的方式，而是允许地方性法规报请机关参加审查会议，陈述制定该地方性法规的必要性和合法性，回答其他审查人员的提问。

由于省、自治区人大常委会对设区的市的情况不了解，在进行合法性审查时可能会作出不批准的决定，为了避免类似情况发生，设区的市地方性法规制定机关是最了解该法规的有关情况的，除了要将法规草案呈报省级人大常委会外，最好还要附上制定该法规的详细情况说明、专家意见、会议记录、调研报告和其他相关材料，在保证审查质量的同时，加快合法性审查的进度，使有利于设区的市发展的地方性法规能够早日得到批准，发挥地方性法规的效用。

5.公众参与程序

加强公众参与，广泛征求意见。在办理设区的市法规草案的征求意见工作中，省级人大常委会应当完善通过向有关单位和部门书面征求意见，并对反馈意见进行研究处理的工作机制。广东省人大常委会在近几年的审查批准实践工作中的一些做法有：常委会法工委收到设区的市人大常委会征求意见的地方性法规草案材料后，经办人及时送省人大有关专门委员会、部分省人大代表、省直有关单位、本委员会相关业务处室书面征求意见。第一时间向较大的市人大原文转交有关方面提出的意见，并及时反馈有关专门委员会、省人大代表的修改意见，供其及时研究参考、吸收采纳。同时，经办人员认真研究各方面意见，重点对法规草案的合法性问题进行审查把关，形成初步审查意见后，提交处室集体研究，并将研究结果向法制工作机构领导汇报。对合法性方面的问题，经办处室要在规定时间内向设区的市法工委书面反馈意见。

另外需要注意的是，在四个月期限结束时，无论审批结果通过与否，省级人大常委会都应当以书面形式告知设区的市人大常委会审查结果。

6.批准公布程序

批准之后就是地方性法规的公布阶段，法规只有在公布后才能发挥其应有的作用，也就意味着审查批准程序的终结。设区的市人大及其常委会制定的地方性法规的批准主体是省、自治区人大常委会。设区的市人大及其常委会制定地方性法规后，应当将法规草案等文本报送给省级人大常委会，省级人大常委会应当对所报送的立法文本进行合法性审查，在不抵触的前提下作出批准的决定。法规被批准之后，由谁来公布这个问题一直悬而未决。有的人认为应该由制定机关予以公布，省级人大常委会只是审查内容合法性，对地方性法规并不产生直接影响，仅仅起到监督辅助的作用。另外还有人认为应当由省级人大常委会进行公布，设区的市地方性法规已经提请省级人大常委会审查批准，具有了省地方性法规的效力，通过后直接由省级人大常委会予以公布还能缩短法规生效的期限，省去了再将法规送回设区的市，更加高效便利。笔者认为应当由制定机关，也就是设区的市人大及其常委会公布更为合适。因为该法规是由设区的市人大或常委会制定的，并且该法规需要在设区的市内实施，相较而言，由前者也就是设区的市人大及其常委会公布更为妥当。