设区的市地方性法规审查批准制度的必要性及优化方案

双方学者在设区的市地方性法规审查批准制度的存废问题上争议很大，各执一词，站的角度不同，得出的结论观点也不同，笔者认为设区的市地方性法规审查批准制度不能废除，理由如下。

1.有利于维护我国社会主义法制的统一

《立法法》的一个重要原则就是,要维护法制的统一和尊严。在赋予设区的市地方立法权后，设区的市地方性法规在制定后还要经过省、自治区人大常委会的审查批准才能生效，这样规定能够发挥设区的市地方立法的主动性、积极性，与此同时，审查批准制度又是对设区的市地方立法权行使的有效制约，防止地方立法的失范、不当。这种“防患于未然”的监督制度与“亡羊补牢”式的备案、改变和撤销等监督方式相比，更能及时迅速甚至提前发现设区的市地方立法中存在的与上位法抵触、冲突的问题，既有助于维护法制统一，也有利于提高立法机关的权威。而且这种事前主动的审查批准，也不像备案等事后监督那样容易流于形式，出现备而不审的情况，因此这种监督是比较有实效的。此外，审查批准制度一般都会规定较短的审批时限，可以避免立法审查的过度拖延，效率也较高。

2.有利于中央和地方合理分工

实现地方的有效治理，除了中央统一立法外，地方性立法是必不可少的。改革开放以来，各地区的发展呈现出极具差异的地方特色和明显的差距，这种发展的结果必然是：一方面，中央统一、一致的立法已经无法适应这些变化，只能成为不能解决实际需要和问题的原则性条文，其结果是被束之高阁；另一方面，各地方因没有立法权，即使了解情况并且能够通过立法的方式来规制，现实问题也得不到解决。设区的市地方立法，省、自治区人大常委会对设区的市地方性法规进行审查批准，就是更能针对本地的实际需要，掌握最前沿的信息，进行精准立法，保证地方立法质量，也能够使设区的市地方性法规与中央立法相统一。而且，设区的市立法还能够成为中央统一立法的试点，为中央统一立法提供模板和借鉴。毕竟一个地方的立法影响远远小于全国性影响，其立法的成功可能成为全国统一立法的先声，即使立法不成功，其成本也只在本地方范围内，并不会造成过大的成本，而且可成为全国立法或其他地区立法的前车之鉴。所以，必须建立一个中央和地方合理分工、既统一又分散分层次的立法系统。就设区的市的地位而言，它们是在县级以上省级以下的中间行政层级，管辖的范围较大，人口也较多，管理体制相对成熟，政权机构相对健全。赋予设区的市立法权，既能够避免省级行政区过于宽泛的问题，又能够避免县一级行政区过于狭窄的缺陷。^[12]这种权力符合我国行政区划的实际，具有可行性。

3.有利于防止权力被滥用

立法是一项十分严肃的事情,立法权又是一项高度集中的专属权力,权力本身又具有越集中就越容易被滥用的特点，尤其是当各地立法的积极性、自主性空前高涨的时候。这时如果把立法权下放到设区的市而不加以监督控制,就容易出现权力滥用、权力分散的现象。^[13](www.xing528.com)

设区的市地方性法规可以规定的内容有城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等三大类，这些内容都是与每个人的生活息息相关的，巨大利益面前容易滋生腐败，可能导致权力被滥用，也可能导致地方保护主义或者制定的设区的市地方性法规“假大空”，起不到任何实际效果。

用权受监督，要把权力关进制度的笼子。设区的市地方性法规审查批准制度有助于防止地方立法权被滥用，上一级的审查批准可以起到对设区的市地方性法规的监督制约，对设区的市制定的地方性法规进行合法性把控，审查其内容是否与上位法相抵触，使得设区的市在制定地方性法规时没有权力滥用的空间。

4.有利于提高立法质量

立法反映人民的意志，必须做到科学立法、为人民立法。所以，设区的市地方性法规在制定时经过了设区的市人大及其常委会的慎重考量，在审查批准时，又经过了省、自治区一级人大常委会的监督，可谓是为地方性法规上了一份“双保险”。设区的市地方性法规的内容通过省、市两级立法机关的层层把控，其立法质量也就得到了充分的保证。

提高立法质量，是地方立法的关键所在。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”^[14]建立、完善设区的市地方性法规审查批准制度，是我国社会主义民主政治建设的要求，是提高立法质量，按人民意志办事的体现和保障。^[15]立法批准制度对于提高地方立法质量具有重要意义。首先，借助于立法批准制度，对需要将所立之法向有关机关报请批准的立法主体而言，其会自觉接受甚至主动寻求审批主体对其所立地方性法规的合法性、合理性、技术性等问题的指导帮助。其次，审批主体也有权协调报请批准的地方立法与其他规范性法律文件的冲突，例如《立法法》规定的“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定”。再者，对需要将所立之法向有关机关报请批准的立法主体而言，也是一种有效的压力或制约，有这种批准制度的存在，有关立法主体就不能不认真立法。^[16]这三方面对于地方立法质量的提高都是极为重要的保证。