设区的市地方性法规审查批准制度详解与优化

1.审查批准的主体

设区的市地方性法规的审查批准主体，是设区的市的上一级人大常委会，即省、自治区的人大常委会。这样设置是因为设区的市人大及其常委会立法能力有限，人大上下级之间是监督与被监督的关系，设区的市人大及其常委会负责制定地方性法规，而省、自治区人大常委会对其有监督及指导的权力。在设区的市制定地方性法规之后，不可以直接生效，只能由省、自治区人大常委会赋予设区的市地方性法规生效的效力。另外，从立法监督的制度设计上说，对设区的市立法权的监督，也只能由省、自治区人大常委会进行。因为省、自治区人民代表大会并不是常设机构，省、自治区人民代表大会闭会期间，其职责便由省、自治区人大常委会接替，如果将省、自治区人大作为审查批准的主体，将不能保障审查批准工作的经常性和有效性。因而，将审查批准的主体限定为省、自治区的人大常委会有其科学性和可操作性。

2.审查批准的客体

设区的市地方性法规审查批准的客体仅包括制定的地方性法规，并不包含该地区政府制定的地方政府规章。有上述的规定是因为运用“依据说”来制定地方政府规章，无上位法依据，不可以制定地方政府规章。该点和制定地方性法规采用的不抵触说有显著的差别。^[5]《宪法》规定地方性法规只要不违背上位法，就能够制定。^[6]而且依据中国立法监督制度的设计，国务院、省政府及设区的市人大常委会等就足以对设区的市政府制定的地方政府规章进行有效监督。这里有个问题是，设区的市人大常委会对设区的市地方性法规的解释，是否需要报请其所在地的省、自治区人大常委会审查批准？对此，因为设区的市人大常委会对设区的市地方性法规的解释具有和该种法规相同的效力，因此，若其对设区的市地方性法规进行扩大解释或缩小解释，就可能改变设区的市地方性法规的立法原意，达到事实上修改设区的市地方性法规的效果，所以，必须要加强对设区的市人大常委会解释设区的市地方性法规的监督，应该将设区的市人大常委会对设区的市地方性法规作出的解释，报请省自治区人大常委会审查批准。^[7]

3.审查批准的标准(www.xing528.com)

有的学者提出要对设区的市地方性法规的内容是否符合当地实际、立法技术是否完备、文字表述是否优美等合理性进行审查。这种观点是完全错误的。2015年的《立法法》中规定，省、自治区人大常委会仅可以审查设区的市地方性法规的合法性，而不能对其合理性进行审查，这就是审查批准的标准。故而在审查设区的市地方性法规时，审查标准只有一个，那便是合法性审查，审查其规定是否有与上位法相抵触的情形，这里的不抵触不仅仅指的是与上位法规定的内容不相抵触，也包含不违背上位法的原则和精神。

4.审查批准的程序

审查批准程序的启动应该是制定机关的提请。根据2015年《立法法》的规定，制定的地方性法规一定要通过省、自治区人大常委会的审查批准，且仅审查法规的合法性，审查批准的最长期限为四个月。透过法条可以看出，设区的市地方性法规必须由设区的市人大或者常委会主动提请省级人大常委会审议通过，而不是被动接受省级人大常委会的审查，这种报请批准的方式适用于上下级立法主体之间。

同时，虽然《立法法》规定省级人大常委会审查的是设区的市地方性法规的合法性，但是，其进行的是直接的书面审查，还是允许该地区的人大或者其常委会参加会议并阐述看法、答疑解惑，以及具体审查的流程、需要提交审查批准的材料、审议的过程、审议结果公布的主体和期限等内容如何把握，目前法律规定还有空缺、并不完备。