设区的市地方性法规审查批准制度的发展历史与优化

设区的市地方性法规审查批准制度并不是一个创新的制度，而是在以往“较大的市”地方性法规审查批准制度的基础上进一步演变而来的。

2014年月10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该文件中明确提出：要进一步明确地方立法权限和范围，并根据相关法律给予设区的市立法的权力。^[3]2015年，《立法法》进行了修订，新修改的《立法法》给予了设区的市制定地方性法规的权力，我国所有设区的市拥有了制定地方性法规的权力。设区的市是中国立法权的重要组成部分，能很好地体现其特征，设区的市可以根据地方人民生活的实际情况，制定合适的法律规定，充分满足人民对法律的需求。该过程表现出地方立法的有效性和高效性，结合过去3年多时间的实际情况，我们明显体会到设区的市立法能为地方经济腾飞和社会进步助力。《立法法》虽然给予了设区的市制定地方性法规的权力，但是也明确了它要履行的义务，即设区的市制定的地方性法规需要严格遵守审查批准制度。《地方组织法》是我国第一部提及地方立法审批制度的法律，它提到省级人民政府所在市和国务院特批的“市”（下称“较大的市”）可以结合其地方人民的生活实际情况，制定相关法律法规，并将其所立法规上报给上级人大常委会进行审查批准。近年来，国内很多著名的专家学者对我国的设区的市立法权进行了研究。很多学者认为我国设区的市所拥有的立法权是“半个立法权”。这让很多人疑惑什么是“半个立法权”。实际上其含义是虽然设区的市拥有立法权，但是其立法权是受到多方限制的，其所制定的地方性法规要通过省、自治区人大常委会审批后才能生效。此外，业界尚未阐明批准权的含义。部分学者认为批准权和全面审查决定权力是相同的，但是部分学者认为批准权仅仅局限于合法的审查权。地方性法规的审查批准制度主要包含以下几部分：审查程序、审查内容、审查原则、审查标准、完成审查批准的时间限定和完成审批后的解决方案。但是《立法法》并没有对这些内容进行规定，其在理论界也没有得到详细的阐述。批准制度可归于提前监督的范畴，它能有效地维护地方性法规的合法性，但是目前存在的顾虑是与设区的市地方性法规的审查批准制度没有扎实的理论基础，《立法法》并没有对该制度提出限制，又进一步加重了地方性法规审查批准制度的不合理性。为了与地方立法发展相同步，正确认识设区的市地方性法规审查批准制度并探讨其改革方向就成为必须认真加以解决的问题。

1.设区的市地方性法规审查批准制度的设置及其原因

2015年新修订的《立法法》明确规定：赋予设区的市人大及其常委会地方性法规制定权，并且给予设区的市政府制定规章的权力。还规定：设区的市地方立法工作要严格遵循规定的审查批准制度，其地方性法规需要得到省、自治区人大常委会的审查批准后才能生效。

进行如此规定，是有一定原因的，也是经过多方考虑的。现行《宪法》已经赋予了设区的市地方立法的权力，但是当时的《宪法》并没有将这些权力交给它。当时的《宪法》规定只有省、自治区、直辖市人大及其常委会拥有地方立法的权力。纵观世界其他国家，根据法律精神，一般只有国家宪法才能赋予国家机关立法权力。如果在《宪法》没有给予设区的市地方立法权力的情况下，《地方组织法》和《立法法》赋予设区的市地方立法权力，这在当时已经是一种超越《宪法》的行为。因此基于此，严加规定设区的市立法权力，对其加以限制，并设计一个合理严格的审批流程也是相当有必要的。

鉴于我国的国家特色，维护我国《宪法》的地位是一项重要工作。而设区的市在我国现代化发展中扮演着一个相当重要的角色，给予它一定的立法权力也是十分有必要的。但如若不对设区的市人大及其常委会的立法权限作出较为严格的规制，就有可能出现法制无法统一的问题。(www.xing528.com)

再考虑到设区的市人大及其常委会的立法能力不高。2015年的《立法法》将立法权由原来的较大的市扩大到所有设区的市。向省、自治区人大常委会报批的市由原来的49个变为288个（截至2019年3月），数量可谓是暴增。设区的市数量多，立法能力参差不齐，立法技术不完备，这些状况的解决都不能脱离审查批准制度，省、自治区人大常委会需要时刻监督其立法合法性，保证立法质量，推动我国法治现代化建设和社会主义法治的统一。继续保留设区的市地方性法规审查批准制度是当时立法者在立法时从现实角度考虑之后做出的决定。

2.设区的市地方性法规审查批准制度实施的现状

截至2016年底，在能够行使立法权的268个设区的市之中，有174个通过审议，而共有270件地方性法规得到批准，其中有124件立法条例，其他方面的地方性法规146件。65%的设区的市已经有了自己的法规。部分设区的市已出台了多部法规，镇江、盐城、泰州、济宁等已各有4部地方性法规入账。不仅发达地区设区的市主动地推动地方立法工作，西部的部分设区的市如新疆、西藏等也陆续颁布了第一部法规，贵州省黔南布依族苗族自治州更是先后出台了《黔南布依族苗族自治州500米口径球面射电望远镜电磁波宁静区环境运行保护条例》等3部地方性法规。总体而言，设区的市立法正在有序进行、全面推进。^[4]

第二十三次全国地方立法工作座谈会披露了一组数据：截至2017年7月底，全国赋予了273个设区的市以地方立法权，而其中约98.9%获得批准确定可以开始制定地方性法规，制定且得到批准的地方性法规约有437件。这些被批准生效的法规立法质量得到保证，在各设区的市发挥着积极的作用。表明这些地区的地方立法工作获得的成效比较显著，审查批准制度也正在发挥着其积极效用。