明确地方人大在立法中的主导地位

地方立法由地方人大主导，这本来就是一个不言而喻的规则。但在长期立法实践中，地方立法的主导权往往掌握在地方政府手中，人大主导的地位和作用没有得到充分重视和落实，在立什么法、怎样立法、立成什么样的法等重要环节上，人大的主导性不够强。可以说，人大未能发挥好立法主导作用，是长期以来地方立法质量不高、行政痕迹明显的主要原因，也可能成为未来阻碍地方立法有效引领和推动改革发展的重要因素。在设区的市地方环境立法中，健全人大主导立法的体制机制，明确人大的立法主导地位，是新形势下加强和改进立法工作、提高立法质量的基本着力点。在设区的市地方环境立法中，要真正做到人大主导立法，就需要在政府和各方充分有效的参与下，人大全过程主导立法工作，全方位决定立法内容，最大程度实现立法的民主性和科学性。人大不仅仅要成为程序上的立法主体，更成为实体上的立法主体，成为立法过程的真正组织者、主导者和协调者，以及法规内容的真正决定者。^[28]人大在立法中的主导作用主要体现在立项主导、进程主导和决策主导三个关键环节上。立项主导是指人大制定立法规划计划时要发挥主导作用，使得立法选项真正体现当地实际需求、切实解决当地迫切需要解决的环境问题，确保立法工作朝着正确的方向发展。进程主导是指人大在立法的立项、起草、调研、修改、审议、表决等过程中要起到主导作用，发挥好组织协调的职能，积极推进立法进程的顺利进行。决策主导是指人大对立法中遇到的各方争议较大、涉及经济社会发展全局或者人民群众切身利益的重大问题时，要积极组织开展研究论证，在各方利益充分表达、权衡的基础上，果断做出决策，敢于并善于在矛盾焦点上下结论。

当然，人大主导立法并不意味着人大在立法中“唱独角戏”，包揽包干所有立法工作，更不是关门立法、闭门造车，而是要更加科学合理地发挥政府和社会各方在立法中的积极作用，确保立法更加贴近实际、符合规律、顺应民意。(www.xing528.com)