地方环境立法行政痕迹明显致公众参与不足

行政痕迹明显长期以来一直是我国地方立法为人所诟病的地方，也是一个老生常谈的问题。我国地方立法长期以来形成的一种动态模式是，由地方政府或其职能部门提出立法需求，甚至是提出立法草案，作为立法机关的地方人大及其常委会或委托地方政府及主管部门起草立法文件，或直接采纳上报过来的立法草案，在缺乏充分调研和论证的情况下，即告颁布施行。地方环境立法因其本身的特殊性，更是如此。环境立法相比于其他立法而言更具有自然科学性，其中包含的一些操作规程设置、技术规范和排污公益技术采用和评价，致使环境立法本质上更倾向于对自然科学、生产工艺的亲和。^[20]正是环境立法的这一特殊性，决定了由熟悉工作的业务部门来起草立法文件才能更大程度地凸显立法的可操作性和针对性。但目前最大的问题是没有相应的立法监督机制，在某种程度上，地方环境立法逐渐演变成了各个部门争权的最有力的工具，部门利益跃然纸上。设区的市地方环境立法之所以被认为行政痕迹明显，主要以三种方式表现出来。

1.注重行政管理，忽视公民权利。

环境资源是由人类共同享有的公共资源，地方环境立法实际上就是对这种公共资源的控制和分配，因此地方环境立法应当基于公正、民主的原则，使这种控制和分配有益于实现全社会的共同利益。这就要求地方环境立法应该从保障公民环境权利出发，确认和保障公民环境权利，防范环境权利侵害，完善环境权利救济措施，使地方环境立法真正成为“权利本位”的立法。然而，实际情况却是各地方环境法规的条文设置中大多是赋予政府部门环境行政管理职能、明确职能分工、落实相关管理制度，而忽视对公民环境权益的确认和保障，对环境权益的救济更是少之又少，使得整部环境法规看起来更像是一部“权力本位”的地方行政法规。

2.部门利益法制化。(www.xing528.com)

长期以来，在我国的环境执法实践中，因职能分工不明确，常常会造成不同的政府部门在环境执法过程中出现执法混乱的现象。在某些领域，可能出现两个部门同时管理，而在另外一些领域，可能又会出现无人管理的局面。为防止因执法混乱而造成的推诿和扯皮，各政府部门之间往往会约法三章，因此便出现了在政府部门常见的如“环保不下水，水务不上岸”“环保不管固废，城管不管危废”等“君子协定”。但是，像环保部门不管水污染这样的约定显然是不合理的，所以地方环境立法往往还担负着对这种职能分工重新洗牌的任务。前面我们提到地方环境法规通常是由地方立法机关委托政府部门起草，那么在法规起草过程中，起草主体的政府部门作为一方利益相关方，自然会从自身部门利益出发对法规条文进行设置。实践中，地方立法机关往往会委托一个或者多个政府部门负责地方环境法规的起草。在欠缺立法审查机制的当下，仅委托一个部门起草，很容易使得地方环境立法成为一家利益的载体而烙下该部门的印记。^[21]而委托多个政府部门起草的法规，往往容易演变成多个部门利益角逐与政治妥协的混战场。这样的地方立法，把握全局、宏观调控的功能极为有限，自然也会导致后期法规在施行中发生适用冲突。

3.缺乏公众参与。

地方环境立法的行政痕迹太重，必然会导致公众参与程度的不足。《立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，强调了立法应当坚持公众参与的原则。^[22]我们所研究的设区的市地方环境法规中有不少法规在其立法原则条款中明确了公众参与原则，然而事实也仅仅停留在明确立法原则而已，真正体现公众参与的措施少之又少，故而在当下的设区的市地方环境立法中存在公众参与途径少、公众环境意识不强、环境宣传教育不到位的现状。“法律并不源于专断意志，融合人民智慧和主张于其中的法律才真正具有执行力”^[23]，人民是社会活动的主体，对环境问题与社会发展具有最深刻的感知，地方环境立法行为如果脱离于公众的普遍认知，那么就往往会与其追求的结果背道而驰。