地方环境立法的重复及其影响

立法重复，一般是指下位法在立法体例和内容上，复制或抄袭上位法的现象。^[17]立法重复现象在我国现有的法律体系中广泛存在，学界一直在探讨这个问题，但实践中尚未得到有效解决。在某些实行违宪审查制度的国家，重复立法实际上按照“立法不作为”来处理：立法机关制定的法律法规因存在大量重复性条款，使得法律法规无法全面、彻底地实现立法目的，便认定该项立法违宪。在行政立法领域表现为无法体现出行政机关的职责权限与具体措施，在地方立法领域则表现为无法体现地方的具体情况与实际需要。为使“立法重复”概念更切合本文实际，我们将“立法重复”这一概念作扩充解释，即下位法的“重复”对象除上位法外，把其他同类地方法规也作为“重复”对象予以考量。故，本文所称的立法重复是指下位法在立法体例和内容上，复制或抄袭上位法或其他同类法规的现象。设区的市地方环境立法所出现的立法重复，主要表现在体例上求大求全、内容上复制上位法或其他同类地方立法、规制手段单一缺乏创新性等三个方面。

1.立法体例求大求全。当下地方环境立法存在一定的认知误区，大多数地方立法机关认为一个完善的地方环境立法体例应该是一个大而全的完整体例。具体而言，就是凡国家环境法律中规定的制度和原则，地方环境法规中也应当加以规定，否则便是体例不够完整，法制不够健全。在此种立法思想的指导下，地方环境立法中的立法重复现象较为普遍。从前文对比结果中我们可以看出，各地方法规在体例上几乎严格按照中央立法的体例进行设置，各地环境法规体例几乎雷同，出现了千篇一律、千人一面的现象。我们认为，从现阶段的情况来看，设区的市地方环境立法不应当盲目追求立法体例的完整性，而应当专注于本地具体问题的解决，突出地方环境立法的特殊性和针对性。我国环境问题比较复杂，有许许多多亟待解决的具体环境问题，盲目追求立法体例与法规形式上的完整性，只会造成照搬国家法律的现象，浪费地方立法资源，使许多该解决的问题不能够得到及时有效的解决。

2.立法内容复制上位法及同类法规。在内容上，大多数设区的市地方环境立法存在直接复制或基本复制上位法或其他同类法规的情况。一方面，地方环境立法要根据上位法，结合当地实际情况而定，上下结合是地方环境立法成功的关键。毋庸赘言，地方环境立法不能违反上位法的规定，客观上需要寻找上位法依据，避免与上位法冲突。但实践中，往往容易出现对实际情况考虑不足，机械运用上位法甚至照抄上位法条文等现象。另一方面，其他同类地方环境法规可能在结合当地实际的情况下做到了对上位法的细化和具体化，摸索出了成功的立法经验，这些经验值得学习和借鉴。但有些地方立法机关在学习和借鉴的过程中，并没有对其他地方的先进经验做适当的本土化处理，这也就出现了许多机械运用其他同类法规甚至照抄同类立法条文的现象。在设区的市地方环境立法与国家法律及其他同类法规的纵向、横向对比中，都存在重复率较高的问题，这也就说明了设区的市地方环境立法在内容上与国家法律和其他同类法规存在立法重复的问题。(www.xing528.com)

3.规制手段单一。长期以来，与中央立法一脉相承，地方环境立法倚重“命令与控制式”^[18]的行政手段解决环境问题，较多运用行政手段，较少运用经济手段和司法手段。在对分析样本进行条文考查时，我们欣喜地发现有极个别规定了“鼓励以政府购买服务等方式推行市场化运作”的经济手段、环境公益诉讼等司法手段以及“环境执法与司法衔接”的综合手段，但是这些规定在整个地方环境立法中，属于凤毛麟角的存在，绝大多数法规依然重复中央立法的规制模式，大量采取行政手段来处理地方环境问题。我们认为，设区的市地方环境立法在规制手段上，可创新的空间还有很大。运用行政手段虽然能够凸显行政效率，较快改善环境质量，但是这种手段忽视了环境行政的公平与正义，把地方环境法规调整的环境社会关系几乎简化为行政部门与作为环境管理相对人的排污者之间的关系，对公民参与环境事务管理途径、方式与责任，以及环境维权尤其是环境民事侵权和行政侵权的救济措施仅仅原则性一笔带过。^[19]为实现环境与经济协调和可持续发展的目标，设区的市地方环境立法应当综合采纳行政、经济、司法等规制手段，变单向管制为经济刺激、多方协商和行政管制相结合的多元复合方式来解决地方环境问题。

立法重复的原因同样也是复杂多元的，有的是因为立法人员的知识结构和思维方式的问题，有的是对立法权限的理解偏差。不管出于何种原因，立法重复所产生的消极影响是深刻的。地方环境立法任意重复上位法和其他同类法规的规定，一方面抹杀了客观存在的法律等级关系，甚至导致立法权限的僭越。从司法适用的角度来看，大量的重复规定，使得司法机关在适用法律法规时面临上位法与下位法二选一的抉择，势必导致部分法规条文形同虚设，立法权威因此也会受到损害。另一方面，立法重复还会导致地方特色无法凸显，无法体现针对性、适应性和灵活性，不能因地制宜解决实际问题。