微观视角下的法规体例和条文分析

1.法规体例较为完整

纵观各设区的市地方环境法规的条文体例，除《中山市水环境保护条例》《三亚市白鹭公园保护管理规定》等少数几部法规未设置章节之外，绝大多数法规均按章节对法规体例进行了设置，一般按照4～7个章节进行体例设计。综合分析各法规体例，设区的市地方环境法规大致是以“总则、规划和利用、监督和管理、法律责任、附则”5个部分组成，在体例上与中央立法基本保持一致。但是，整体来看，各地方环境法规在体例上仍有许多欠缺的地方。为使研究结果更加直观，通过综合整理及分析，选取了《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》《惠州市西枝江水系水质保护条例》《菏泽市大气污染防治条例》《河源市农村生活垃圾治理条例》4部具有代表性的法规进行比较研究。其中，《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》是设区的市地方环境法规体例的典型代表，从章节设置到条款的组成，绝大多数设区的市地方环境法规均与该《条例》类似。余下3部法规分别是水污染防治领域、大气污染防治领域和固体废物污染防治领域法规中的代表性法规，它们的法规体例在各自领域法规条例设计中具有普遍性。

《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》共设置有“总则，规划、保护与建设，利用和管理，法律责任，附则”5个章节。其中“总则”部分共6条，就立法目的、适用范围、职能分工、保护机制等做了大体规范；“规划、保护与建设”部分共12条，就景区规划的编制、审核、依据规划的新改扩建行为进行了规范，并对管理部门的保护行为以及景区内的禁止性行为进行了规定；“利用和管理”部分共8条，就景区风景名胜资源的综合开发利用、景区门票以及营运车船、宗教等相关行政许可事项进行了规定；“法律责任”部分共9条，就违反景区禁止性规定的行为以及管理机构及管理人员的相关违法行为规定了处罚手段；“附则”部分共1条，规定该法规的生效日期。

水污染防治方面，《惠州市西枝江水系水质保护条例》作为水污染防治方面的代表性法规，与《水污染防治法》具有高度的一致性。与《水污染防治法》进行横向比较，《惠州市西枝江水系水质保护条例》缺少“水污染防治的标准和规划”“饮用水水源和其他特殊水体保护”以及“水污染事故处置”章节，这也是绝大多数水污染防治方面设区的市地方环境法规与国家法律进行横向比较的结果。究其原因，第一，根据《水污染防治法》的规定，除国务院相关主管部门外，仅省、自治区、直辖市人民政府有制定相关标准的权力，故设区的市地方环境立法无须设置“标准”章节；第二，《水污染防治法》规定“县级以上地方人民政府应当根据依法批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划”，而多数设区的市地方环境法规仅将该条规定列入“总则”中一笔带过，未做具体细化规定；第三，“饮用水水源和其他特殊水体保护”部分，或有相关专门立法（如《石嘴山市饮用水水源保护条例》），或无立法必要（行政区划内无风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体）；第四，对于“水污染事故处置”部分，中央立法做了原则性、指导性规定，而绝大多数地方法规未予细化，甚至未予提及。

大气污染防治方面，多以烟花爆竹燃放管理条例、扬尘污染防治条例、农作物秸秆综合利用条例等专门性法规的方式呈现出来，综合性的大气污染防治法规有《菏泽市大气污染防治条例》《济宁市大气污染防治条例》《绍兴市大气污染防治条例》3部，其中《菏泽市大气污染防治条例》整体立法质量较高，具有一定代表性。《菏泽市大气污染防治条例》在法规体例上基本与《大气污染防治法》保持一致，分为“总则、监督管理、大气污染防治措施、法律责任和附则”5个部分。与《大气污染防治法》相比较，缺少“大气污染防治标准和限期达标规划”“重点区域大气污染联合防治”“重污染天气应对”3个部分，其中“标准和规划”部分上文已有阐述，“联合防治”和“重污染天气应对”部分则体现在“监督管理”章节中。该条例除在公众参与、环境公益诉讼、大气污染联防联控及重污染天气应对等方面对中央立法进行了具体细化与明确分工外，还创新性地设立了部分有相当借鉴价值的制度。其一，是实施严于国家和省标准的大气环境质量标准和大气污染物排放标准；其二，是对造成大气环境严重污染或者重大社会影响的环境违法案件，或者大气污染问题突出的县区，市环境保护主管部门对县区环境保护主管部门实施挂牌督办制度；其三，是县区环境保护主管部门在审批可能对相邻县区大气污染造成严重影响的建设项目的环境影响评价文件时，应征求相邻县区环境保护主管部门的意见；其四，是建立政府部门、审判机关和检察机关环境执法司法联动办理机制和联席会议制度，适时开展执法联动专项行动。综合来说，该部法规体例完备，制度设计科学，内容完善，是一部质量较为上乘的地方环境法规。

固体废物污染防治方面，《河源市农村生活垃圾治理条例》设置了“总则、垃圾处理、保障与监督、法律责任、附则”共5个部分，5个部分均能从《固体废物污染环境防治法》中找到对应的章节。《固体废物污染环境防治法》明确了农村生活垃圾污染环境防治的具体办法由地方性法规规定，《河源市农村生活垃圾治理条例》在承袭中央立法精神的同时，也做了不少创新，在条文设计上存在不少亮点：其一，在中央立法原则性规定的基础上，将农村生活垃圾治理主体责任进一步细化，分级、分类落实到市级政府、县级政府、乡镇政府和村民委员会；其二，引入农村生活垃圾清扫责任人制度、上门分类收集制度等相关实施制度，在固体废物污染防治方法上做出了有益探索；其三，鼓励引导社会资本参与农村垃圾清扫、收集、运输和处理，运用政府和社会资本合作模式等市场化机制解决环境问题，探索更多体制机制上的可能性；其四，引入城乡生活垃圾处理专项规划，以规划引领的方式，加强城乡生活垃圾处理的制度保障。综上，该法规在中央立法的基础上做了细化和量化，同时也做出了创新，这在设区的市地方环境立法中并不多见。

综合以上对比分析，可知我国设区的市地方环境立法在法规体例上，大多依照中央法律法规体例进行设计，小部分设区的市地方环境法规在中央法律法规体例的基础上进行了创新设计和制度引进。概括而言，设区的市地方环境法规体例整体较为完整。

2.管理型立法

在学界的讨论中，通常在立法路径上将立法分为“管理型立法”和“权利保障型立法”。管理型立法一般强调公权力机关的管理职能，法规条例设置以规范政府部门的职能分工、强调公民的义务为主；权利保障型立法则在立法中以维护占人口绝大多数的人民的权利为宗旨，法规条例设置以保障公民权利为重。纵观各设区的市地方环境法规，更多的是将法规看作公共管理的工具，侧重对社会秩序的维护，更多地体现公共管理职能，绝大多数属于“管理型立法”。

首先，法规条例上重管理、轻权利、轻服务。设区的市地方环境立法绝大多数具有行政性立法的特征，起草过程中受到行政机关的影响很大。行政机关比较坚持或在意的条款往往涉及各行政机关的权限分配与经费保障，行政处罚、行政许可、行政强制的设定与范围等。在法规名称上，236部环境法规中，有57部冠以“管理条例”，体现出明显的“管理型”立法痕迹。在条文设计上，大多是管理职能的确定以及管理责任的划分，较多限制或剥夺公民的权利，给公民增加不合理义务，较少服务和保障公民的合法权益，体现出“轻权利”的特点。^[9]此外，我们知道政府在具有公共管理职能的同时，也具有公共服务职能，然而在各设区的市地方环境立法中，很少有提到政府公共服务职能的条款，这里便体现出“轻服务”的特点。本文试图通过关键字检索与样本分析相结合的方法，通过对抽取的样本中“管理”“权利”“服务”等相关关键字进行检索，通过数量对比，从侧面上反映出设区的市地方环境立法“重管理、轻权利、轻服务”的实际情况。这里仍以前述4个样本为例进行分析，其中《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》法规条文共36条，通过检索全文，以“管理”为关键字进行检索，可获得58个检索结果，以“权利”为关键字进行检索，检索结果为0，以“服务”为关键字进行检索，检索结果为4；《惠州市西枝江水系水质保护条例》法规条文共35条，同样以“管理”“权利”“服务”为关键字进行检索，其中“管理”23个，“权利”0个，“服务”2个；《菏泽市大气污染防治条例》法规条文共78条，其中“管理”41个，“权利”0个，“服务”7个；《河源市农村生活垃圾治理条例》法规条文共38条，其中“管理”12个，“权利”0个，“服务”6个。（见表1）

表1 “管理”“权利”“服务”数量对照表

从数据对比情况来看，以上4部地方环境法规均体现出“管理”多于“服务”多于“权利”的局势。该数据对比从侧面反映出当下设区的市地方环境立法以“管理型立法”为主的现状。实际上，从法规条文内容入手进行分析，得出的结论与上述数据对比结论一致。以《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》为例，在全部36条条文中，大多以“组织”“审核”“批准”等管理性规定和“禁止”“不得”“限制”等限制性规定为主，如第九条“市人民政府应当组织三山南山风景区管理机构和有关部门，根据三山南山风景区总体规划、详细规划，制定三山南山风景区工矿企业、村庄等搬迁、改造实施计划”，第二十三条“……游览车辆运行路线和停靠站点、船舶航线和停靠码头的划定或者指定，由三山南山风景区管理机构会同有关部门审核后，依据有关法律、法规的规定办理……”等。这些条文大多以管理型规定为主，对公共服务及权利保障的规定则相对欠缺。

其次，管理型立法直接导致“权责利”失衡。^[10]根据前述分析，我们知道，当前设区的市地方环境法规多权力分配性规定，少权利保障型规定，在“权力”与“权利”的配置中，存在不平衡的倾向。^[11]除此之外，通过对“法律责任”章节的研究，我们可以发现，设区的市地方环境法规在对“权力”与“责任”的配置，及“权利”与“责任”的配置上亦存在不平衡的倾向。如《中山市水环境保护条例》第二章“职责分工与监督管理”中列举了16个行政机关的权限和职责，该条例第六章“法律责任”部分共14条，只有1条规定了行政机关及其工作人员的法律责任，其他13条均是对行政相对人法律责任的规定。《江门市谭江流域水质保护条例》第十一、十二、二十四、三十一条规定了政府应当履行的各种信息公开义务，但在法律责任部分的第三十二条却没有具体规定政府不履行信息公开义务应当承担的法律责任。再如《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》仅赋予了公民“制止、举报破坏风景名胜资源和设施的行为”和“有权查阅经依法批准并向社会公布的风景区规划”等少数几项“权利”，而在其“法律责任”章节的9个条款中，有8条是针对公民设定的。整体而言，设区的市地方环境立法并未处理好立权与立责的关系，赋予权力的同时未赋予相应的责任，出现了权多责少、责多利少，权力与权利、权力与责任、权利与责任配置不平衡的倾向。

再次，管理型立法导致法规行政痕迹较为明显。一方面，法规中存在过多“有关”“督查”“同意”等政策性文件语言。如《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》第十七条“……因教学、科研需要采集物种标本的，应当经三山南山风景区管理机构同意，在指定地点限量采集”，《惠州市西枝江水系水质保护条例》第七条“西枝江流域县级以上人民政府应当建立联合防治协调机制，统筹本行政区域的水质保护工作，协调执法和管理活动，督查水质保护目标完成情况和部门职责履行情况”。以上条文均大量使用政策性文件语言，带有明显的行政痕迹。另一方面，行政痕迹明显的另一大表现则是部门利益的法制化。当下，设区的市地方环境立法普遍存在立法机关委托政府环境保护主管部门起草的现象。环保部门因其自有的专业性和业务优势，参与地方环境立法有一定的好处。然而在地方环境立法的创制过程中，由于缺乏有效的立法监督机制，起草者往往会从部门利益出发，对自己的权利和管理职责规定得具体明确，而忽视对自身义务的规定，使得设区的市地方环境立法出现部门利益的倾向。同样以《惠州市西枝江水系水质保护条例》为例，该法规中涉及“环境保护主管部门”的条文有11条共14处，这14处规定中，有11处为赋予环境保护主管部门权力，有3处为规定环境保护主管部门的义务。可见，在设区的市地方环境立法中，依然存在部门利益法制化的问题。(www.xing528.com)

3.地方特色不够明显

“地方特色是地方立法的灵魂”，地方立法只有坚持“不抵触、有特色、可操作”的基本原则，充分了解和掌握国家的发展路线和方针政策，通过自身的经验来弥补中央立法的不足，才是提高地方立法质量的一个合理对策。^[12]地方立法应当坚持地方特色的基本原则，这是学界不断讨论和呼吁的话题，特别是在地方环境立法领域。前文已经阐述，因环境因素的地域性，中央立法无法做到面面俱到，从而使地方环境立法变得尤为重要，为使地方环境立法能够切实解决地方环境问题，地方环境立法便特别需要强调地方特色的原则，这也是本次《立法法》修改特别将地方环境立法权扩容至设区的市的原因。然而，经过与上位法的纵向对比，以及各设区的市地方环境法规之间的横向对比分析，我们可以发现各设区的市地方环境立法或多或少存在地方特色欠缺的问题。

首先，与上位法纵向对比，设区的市地方环境立法复制国家法律的情况依然严重，对上位法的细化、具体化并不明显。除了在法规体例上与中央立法保持一致外，设区的市地方环境法规在条文设计中仍然保持有许多与国家法律相同或相似的地方。一方面，设区的市地方环境立法并未就中央立法中的原则性规定进行细化。如中央立法确定了公众参与，征求专家意见和公众意见，对环境监督管理人员违法失职行为的监督、检举和控告等法律制度，但这些制度都是比较原则的规定。将上位法的原则规定具体化，这是地方立法的作为空间。但遗憾的是，地方环境立法少有甚至没有作为。另一方面，设区的市地方环境立法也没有对国家法律中所作的职能分工进行具体化。中央立法为统筹相关监督管理职能，往往在法律条文中规定相关政府部门应当在其职能范围内实施其监督管理职能，但这些往往只是粗略性的规定，需要地方立法予以具体化。如《水污染防治法》第八条第三款规定：“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”这一条对行政主管部门的职责规定得比较模糊，在实践中难以得到贯彻执行，这就需要各设区的市地方环境立法弥补这种不足之处，在立法时明确各自的职责，便于实际操作和相应的责任承担。^[13]

以《泰州市水环境保护条例》为例，将其与《环境保护法》《水污染防治法》《水法》进行对比，试图发现其在特色化表现上的得失。在比对过程中，若地方法规使用的文字与上位法完全一致或意思不变而只是在顺序等方面有些微调，我们将其视为与上位法相同或相似；若地方法规对上位法做了细化，或在上位法没有相应条款时创设了新的内容，则视为体现地方特色。为提高对比的精确度，将“条”（即条文）分为三类——单“条”、分款的“条”、分款和项的“条”，计三类“条”占总条文比例。另计总（单）条数、总款数和总项数，在条、款、项下，各自计其中“相同或相似”“细化或创新”的比例。最后，使用加权平均公式得出该法规与上位法之间的重合或特色比例。^[14]

《泰州市水环境保护条例》中单独条的数量为16条，与上位法重合的9条（56%），特色的7条（44%）；总款数为51，与上位法重合的24款（47%），特色的27款（53%）；总项数为41，与上位法重合的17项（41%），特色的24项（59%）。整部法规总条数为40条，其中单独条数为16条（40%），含款条数为18条（45%），含项条数为6条（15%）。经过加权平均公式计算可得，《泰州市水环境保护条例》的总重合度为49.7%（条56%×40%＋款47%×45%＋项41%×15%＝49.7%），总特色率为50.3%（条44%×40%＋款53%×45%＋项59%×15%＝50.3%）。

表2 《泰州市水环境保护条例》特色程度纵向比照表

通过与国家法律的纵向比较，我们发现像部分学者所说的“一些地方立法机关停留在‘转发’‘抄袭’的层面，几乎通篇照搬照抄上位法的内容”^[15]的现象已不常见，部分设区的市地方环境法规相对于国家法律，甚至出现了令人欣喜的细化或创新，如《泰州市水环境保护条例》即对职能部门分工作出了具体明确的规定，同时做出了“鼓励通过政府购买服务等方式，推进水环境治理和保护的市场化运作”等创新性探索；但是，在更多情况下，设区的市地方环境法规仍然带有国家法律的痕迹，在总则、监督管理等部分的条款，几乎是复制或者微调上位法的表述。我们知道，国家法律本来就在全国范围内具有规范效力，并不因地方环境立法的重复而有丝毫的效力增强，相反，却会导致地方环境立法文本冗长，导致地方环境立法中的某些条款“既无大错，也无大用”，在具体的执法与司法实践中成为一句“正确的废话”。

其次，通过各设区的市地方环境立法之间的横向比较，发现各地法规重合度较高，同化明显。我国疆域广阔，各地在自然地理、人口资源、经济发展和社会发展等各方面存在巨大差异。^[16]在地方环境立法方面，各设区的市即便是针对同一领域，也应能体现各自的差异。为了解各设区的市地方环境立法之间的特色率，我们选取了《菏泽市大气污染防治条例》和《济宁市大气污染防治条例》为样本进行横向对比分析。在这里，我们仍然采用前文的分析方法，以《菏泽市大气污染防治条例》为蓝本，通过分析《济宁市大气污染防治条例》与前者的重合度和特色率，以此总结二者的特色程度。

《济宁市大气污染防治条例》中单独条的数量为15条，与《菏泽市大气污染防治条例》重合的12条（80%），特色的3条（20%）；总款数为65，与《菏泽市大气污染防治条例》重合的41款（63%），特色的24款（37%）；总项数为25，与《菏泽市大气污染防治条例》重合的9项（36%），特色的16项（64%）。整部法规总条数为45条，其中单独条数为15条（33.33%），含款条数为25条（55.56%），含项条数为5条（11.11%）。经过加权平均公式计算可得，《济宁市大气污染防治条例》的总重合度为65.67%（条80%×33.33%＋款63%×55.56%＋项36%×11.11%＝65.67%），总特色率为34.33%（条20%×33.33%＋款37%×55.56%＋项64%×11.11%＝34.33%）。

表3 《济宁市大气污染防治条例》特色程度横向比照表

从以上横向对比结果中，我们可以发现两部地方环境法规有超过半数的内容存在重合。其中，两部法规中重合较多的部分为总则章节及监督管理章节的职能分工条款、防治措施章节中的规范性条款以及法律责任章节的处罚性条款，其中甚至存在法规条文完全一致的条款。通过对以上两部法规的横向对比，我们可知设区的市地方环境立法在地方特色上还存在横向重合的状况。

综合以上对比分析，我们可以初步得出设区的市地方环境立法的地方特色不够明显的结论。