突显地方立法的独特特色

地方特色是地方立法权的存在基础，在当前的立法背景下，一部高质量的地方立法文本必然要透露出地方特色，有针对性地解决地方问题，提供地方经验。修正后的《立法法》将设区的市的立法范围限制在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，这意味着地方立法特色的空间不再以“面”的形式呈现，更多的是以“点线结合”的形式出现，换言之，地方立法要深入有限的领域探究问题，思考治理方案，地方立法特色的有限性和发散性将日趋明显。在这种形势下，要制定具有地方特色的立法，需要在地方立法权限和立法需求中进行深入的挖掘，需要地方立法机关做出持续的努力。

1.树立精细化的立法思维。地方立法的发展需要与时俱进，这就要求地方立法机关能把握时代要求和特点。鉴于我国法律体系已经基本形成，现行的法律、法规已经涵盖了基本的、主要的社会关系，地方立法想要寻求“空白地带”比较困难。因此在地方立法方面必须坚持由量变到质变的提升，坚持以质量为导向，追求地方立法的精细化，不能盲目求全。在我国地方立法实践中，很多都追求结构和体例上的“大而全”，制定“法典式”的法规、规章。由于一些地方立法机关对地方立法的定位存在误解，为了求得规模宏大和“样子好看”，把许多宣言式、内容空洞、无操作性的条文“塞进”各个部分。以《城市市容和环境卫生条例》为例，国务院出台的“条例”分为五章（包括总则、城市市容管理、城市环境卫生管理、罚则、附则），而目前各地出台的“条例”也是分为这几部分。但与此同时我们也能看到各地立法机关在这方面有所改进，有意识地结合本地实情进行细化，例如《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》就在五章的基础上增加了“市容环境卫生责任区制度”作为第二章。

在内容安排和结构体例设计方面，地方立法应当避免“法典化”倾向，而应根据本地实际情况、相关立法的重要程度以及相关条款的必要性、可行性等方面来决定立法规模。一些地方立法可以采取“条款法案”的形式，在具体条款上多挖掘、多钻研，这样既有助于地方立法回归“可操作性”和“实施性”的本质，也便于审议和实施。在这个意义上，学者呼吁当地方立法中有更多地针对某一问题作具体规范的“条款法案”时，“我们的地方立法才真正找到了自己的定位”。^[43]

2.建立稳定的专业化队伍。《立法法》修改开启新一轮的地方立法权扩容，赋权给所有的设区的市，这一突破具有诸多意义，但同时也对一些设区的市的工作形成了挑战。也正是考虑到各设区的市存在机构不健全、立法人才短缺等问题，《立法法》规定要“综合考虑设区的市的人口、地域、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素”来确定其行使地方立法权的时间。但即使有这样的平衡机制，许多地方立法机构和立法队伍仍然面临难以及时解决的问题，尤其是中西部地区在机构设置、人员编制短缺等方面的困难更为突出。^[44]对已经有一定立法实践的地方机关而言，也面临着立法专门人才匮乏的问题，要么是人员数量不足，要么是复合型人才欠缺，知识水平和能力不足，又或是“人才进不来、留不住”。^[45](www.xing528.com)

针对地方立法人才队伍存在的问题，各地立法机关应当加快引进人才，完善机构设置。目前我国一些省份在落实设区的市地方立法权方面，要求必须先设立法制委、法工委等机构，江西省进一步将人员编制量化，如“行政区域较大市的法工委编制不少于8人，较小市的法工委编制不少于6人”^[46]等等。此外，党的十八届四中全会《决定》指出，要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化……建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”。因此各地立法机关可以依托当地高校法学院或者法学专业的智力资源，建立立法研究机构，如重庆市就依托西南政法大学建立“重庆市地方立法研究协同创新中心”，促进当地立法工作的开展；或者整合法学领域和其他相关领域的人才资源，组建立法咨询专家库。从长远来看，立法机关可以联手高校、立法研究机构等，构建人才培养体系，制定立法人才规划和培训安排，明确专业化立法工作人员的任职资格条件，完善职业保障，建设适应新形势、新要求的立法人才队伍。

3.挖掘地方的“真”特色。凡事过犹不及，地方立法实践中需要强调特色，但不能为了“特色”而“特色”，否则可能产生一些“异类”立法。正确理解地方立法特色，应当把握地方立法的地域性，提高立法的针对性，强化立法的内容性。地域性意味着地方立法应当立足于当地的自然地理环境、社会文化情况、经济发展情况等方面，解决国家法律、行政法规难以规范、尚未规范或规范不全等问题。各地自然地理条件优势不同，文化风俗情况不同，经济水平存在差异，这些都必然折射出不同的立法需求。如在矿产资源集中的西南和西北地区，地方立法应在矿产资源开发方面多研究；在沿海地区，其应注重海洋水产资源保护方面的立法；在边疆边境地区，应注重对跨国、跨境方面经济、社会管理等问题的关注。针对性即是以问题为导向，能够解决本地的实际问题。以“网约车”为例，其在不同地方发展情况和普及程度不同，产生的问题及其严重性也不同，因此不同地方应当结合本地实际确定是否制定规范以及怎么制定。内容性即要求各地在调整对象、事项、方法等方面做出改进。调整对象可以挖掘当地独有的、需要加以规范的对象，对调整事项具有相对优势或主导地位，如《甘肃敦煌莫高窟保护条例》《黑龙江省人民代表大会常务委员会大兴安岭地区工作委员会工作条例》。地方立法也可以在解决问题的措施、方法和程序方面寻求突破，从而创造性地解决各地存在的共性问题。