完善备案审查制度：加强监管优化运行

《立法法》的修改在扩大地方立法主体的同时，也对法规规章的备案审查制度做了调整。《立法法》的修改一方面增加了备案审查的主动性，另一方面，也明确增设了审查备案的反馈要求，要求全国人大有关专门委员会和常务委员会按规定“向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开”。此次关于备案审查制度的修改也表明在当下加强该制度建设的重要性和必要性，备案审查机关应当把握契机，完善备案审查制度，提升审查能力，切实发挥制度的实效。

1.细化审查的原则和标准。根据《立法法》和国务院《法规规章备案条例》的规定，总体而言审查原则包含“合法性”和“适当性”原则，对于“合法性”原则可以从是否“超越权限”、是否“违反上位法规定”以及“是否违反法定程序”来判定，但对于适当性缺乏判断标准，因此需要有更为明确的表述。具体而言，可以从必要性和可行性方面审查。必要性审查可以破除“法律万能”的观念，一定程度上避免泛化立法和重复立法的现象。随着我国市场化发展程度越来越深，政府简政放权越来越深入，如果可以依靠市场自身解决，那政府就应少插手或不插手。而对立法重复现象的审查，也需要备案审查部门结合实际进一步细化如何认定重复的标准，对必要重复和不必要重复有基本认定。可行性审查则是为了避免立法被虚置。法律的生命在于实施，一项立法，尤其是地方性立法，如果不能切实作用于当地的社会关系，就失去了光彩。可行性审查可以以地方立法机关提交的立法草案说明为准，确有必要的话也可以要求其提交有关的可行性研究报告。

2.做好与《法规规章备案条例》中备案审查制度的衔接。具体而言，一是衔接好违反报备义务的规定。我国实行的是双重备案、双重审查的制度，备案审查机关包括人大（及其常委会）和人民政府，在《立法法》中对未按时备案的责任后果没有规定，而在国务院《法规规章备案条例》中，对规章未备案或未按时备案的报备主体采取“通知限期报送；通报并责令限期改正”的做法，对“地方性法规”没有规定。这样来看，地方性法规的报备主体违反报备义务，其责任是不明确的，如果地方性法规不备案或不按时备案，是否也可以采取与对待规章相同的措施？因此，有必要进一步统一和完善相应的规定，将地方性法规不按时备案的情形也纳入规范之中，作出明确的规定。二是协调审查意见发生冲突的情形。如前文所述，目前的多元审查主体存在潜在的冲突，但缺乏对审查意见发生冲突如何处理的规定。对此，存有三种意见，即“以权力机关审查意见为准”“以行政机关审查意见为准”和“报送至作出相同审查意见的权力机关的上一级权力机关定夺”。^[41]三种意见都有一定道理，但相比较而言，第一种以权力机关审查意见为准更为恰当。一方面，权力机关本身就是我国立法监督机关，具有法律监督权和民意基础。另一方面，当审查对象是地方性法规时，由于其制定主体是地方人大及其常委会，如果以行政机关审查意见为准显然不太合适，相比较而言，全国人大常委会的审查意见更为合适，且《立法法》第九十五条，国务院《法规规章备案条例》第十二、十三条对此都有明确处理规则；而当审查对象是政府规章时，由于权力机关的审查是一种外部监督，行政机关的审查是行政系统之间的内部监督，相对而言，外部监督则更具有公平、公正性。此外，第三种意见实质上是指当出现冲突时交由全国人大常委会定夺，这一意见很理想，但实践中全国人大常委会有繁重的审查备案工作，出现冲突就交由全国人大常委会定夺显得难以实施。(www.xing528.com)

3.强化备案审查机关的工作能力，完善工作机制。规范性文件备案审查工作涉及面广，任务繁重，面对地方立法权扩容带来的备案审查的压力，审查机关需要完善机构设置，改进工作机制，提升工作能力。对此，首先需要强化各审查机关对备案审查工作的重视，不能出现“三个和尚没水喝”的相互推诿责任的局面。在以往的备案审查工作中，存在着将“备案审查”等同于“登记备案”的情况，这很大程度上与备案审查机关未足够重视备案审查工作有关。在新一轮地方立法权扩容后，备案审查的工作量无疑会加大，其重要性也不言而喻，备案审查机关需要对此加以重视，这项工作并不是简单的登记工作，而是深刻体现着专业性的工作。其次，需要强化备案审查机关工作人员的工作能力。对做好备案审查工作而言，熟悉掌握《规范性文件管理办法》《规范性文件备案审查实施办法》等规定是基础性要求，在实际审查工作中更要熟悉和掌握规范性文件备案审查的具体要求。另外，全国人大相关部门可以通过组织相关研讨会等方式，对地方人大的备案审查工作进行探讨与指导；各地方备案审查机关也应通过自我培训、考察、学习借鉴等方式，积极开展工作交流，丰富完善备案审查工作方式方法。最后，在工作机制方面进行有益探索。例如，有的地方借助信息技术，加强备案审查规范化和信息化建设，推进建立信息化平台；有的地方则注重加强与政府法制部门的沟通协调，适度提前介入，从源头减少“问题文件”。^[42]

4.健全备案审查的监督机制。一项制度如果缺少相应的监督机制，良好的制度也可能被架空。备案审查监督机制应当包括两方面的内容，其一是对规范性文件报备主体的监督。目前在报备主体方面仍存在责任不清、责任缺失等问题，对此需明确违反报备义务的法律责任，提高相关主体对报备行为的认识，按规定及时报备规范性文件，从而为下一步规范性文件的审查工作提供前提性条件。其二是对备案审查机关的监督。在加强相关审查主体能力同时，也要落实其职责，督促其积极履行审查的义务，避免在审查环节出现不作为、懒作为的现象。