地方立法权的滥用问题及优化措施

正如阿克顿勋爵所言，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，地方立法权作为公权力的一种，同样存在被滥用的可能，尤其是在相应的监督审查制度不完善的背景下。这种滥用相对于行政权滥用更为隐蔽，但是其危害性不容忽视。立法权滥用的情形首先体现为“泛化”的立法倾向。按照科学的立法过程，立法论证是立法的第一步，它有利于为立法质量和立法效率提供有效保障，在确定立法项目、编制立法规划之前，应当做好充分的立法论证。但是，从地方立法实践来看，很多地方立法的立法论证工作做得并不到位，而是“遇事则立法成了习惯性做法”^[34]。泛化的立法不仅对立法论证要求低，导致立项不规范、不科学的问题，而且受到立法政绩化的利益驱动，地方立法演变成“立法竞赛”，“甚至成为争先创优的敲门砖和谋私扩权的‘私人订制’”。^[35]我国早期的地方立法中，许多社会关系尚不确定，存在诸多立法空白，而且中央也要求各地“加强立法工作”，立法成为各地方的热门选题。2010年中国特色社会主义法律体系已经形成，但立法工作仍具有强烈的任务色彩，立法机关对于立法数量仍饱含热情。例如2014年江西省人大常委会工作报告中指出“……全年共制定法规9件，修改法规5件，批准南昌市法规3件，圆满完成年度立法工作任务”；2017年浙江省人大常委会工作报告提到“……制定、修订、修改地方性法规22件，批准35件，审查规范性文件110件……发挥了地方国家权力机关的重要职能作用”；2016年12月全国人大常委会法工委对《立法法》修改后设区的市立法数量进行统计，指出“……270件地方性法规已经出台”。人大及其常委会作为国家立法机关，立法数量是表现其工作“业绩”的唯一可以量化的指标，也是人大代表工作能力的集中展现，因此人大代表“既有立法的压力，也有自觉或不自觉的冲动”^[36]。对于立法泛化现象，原重庆市人大法制委员会主任俞荣根也非常关注，“他自认为值得骄傲的不是立了多少部法律，而是成功地阻止了两部法律的出台”^[37]。法律是调整现实的社会关系的，而社会关系的形成与发展是客观的，因而法律的产生与发展也是客观的，如果单纯为了完成计划而忽视立法论证，所立之法很可能有违法律发展的基本规律。虽然不能说某一部法律的产生绝对“无益”，但在相应的背景下，忽视其必要性和可行性都可能导致“宣誓性立法”，是对立法资源的“无益消耗”。

地方立法主体滥用立法权的另一个表现是对地方区域利益、部门利益的保护。地方立法为区域发展提供制度保障本来无可厚非，但是一旦这种保护超越了正当的范围，借地方特色之名行地方保护、部门保护之实，就背离了本应捍卫正义与公平的立法的本质。就地方保护而言，其通常表现为设置或变相设置壁垒、实施差别待遇、限定或变相限定只能购买本地产品或服务等^[38]，如在《武汉市科技创新促进条例（草案）》中，第四十六条第二款规定：“……政府采购的产品尚待研究开发的，采购方应以招标方式优先确定本市科研机构、高等学校或企业进行研究开发，并予以订购。”此规定明显是对市内机构和企业有所“偏爱”，有违法律的公平性。在现实生活中，地方政府不仅是地方的管理者，还是地方资产的所有者、生产者和经营者，因此地方政府与地方企业具有某种意义上的一致性。长期以来，经济指标是地方工作的指挥棒，强调包括地方法制建设在内的工作都要为经济发展保驾护航，这种对地方立法定位的误解与偏差使得一些地方通过规章制度为地方经济“开绿灯”“行方便”，尤其是对地方龙头企业和支柱产业表现得更为明显。地方保护虽然短期内保护了本地相关企业，但长远来看会产生“不进反退”的后果，削弱地方企业的发展潜力。而且，狭隘的地方保护主义会导致地方立法行为的“异化”，破坏立法的公正本质，滋生或加剧地方立法中“寻租”现象，甚至形成“法治割据”的局面，影响国家的法制统一。(www.xing528.com)

此外，地方立法权还产生了一些“奇葩立法”的现象。2015年南京市法制办公布《南京市城市建筑物、公共设施、道路容貌管理规定》（简称《规定》）的修改草案，其中规定“机动车车身有明显污迹、泥土，车辆底盘、轮胎附带泥土影响市容”等七种情形将受到最高2000元罚款的处罚。草案一出就引起广泛的讨论与质疑。2017年《南京市人民政府关于修改和废止部分政府规章的决定》对《规定》作了修改，但没有将之前修改草案中的争议内容纳入。在生活中，不少类似的“奇葩规定”频频被媒体报道，例如深圳市出台的《公共厕所管理办法》，规定在便器外便溺罚款100元，这被广大网友戏称“尿歪罚一百”；重庆市出台的《电梯安全管理办法》规定“乘坐超载电梯的”将面临200～1000元的罚款；等等。^[39]这些立法的出发点或是为了更整洁干净的卫生环境，或是为了更好地“保障”民众的生命安全，这些考量都是有益的，但吊诡的是，民众根本“不买账”，这些立法反而成为人们茶余饭后的“谈资”和“笑点”。究其原因，一方面是把法律“万能化”，把本该属于道德规范的事项纳入法律的调整范围内，这些私人的、道德领域的问题不是仅依靠法律这剂“良药”就能治愈的。另一方面，则是法律缺乏可操作性，就像“尿歪罚一百”，难道要在公共厕所里装摄像头发现“违法者”？难道要执法人员守在附近以便执法？这无疑在现实生活中面临操作的困境。而成为摆设的条文在网友的戏谑调侃中难免会损害立法部门的公信力。此外，还有一部分原因则是立法者缺乏日常生活常识。2014年深圳市人大宣布启动《深圳经济特区医疗条例》立法工作，但在宣布启动前两天，“一些市人大代表在调研北大医院护士被殴事件时纷纷建议‘伤医入刑’”^[40]，这一建议显得既不专业也缺乏常识。根据我国《立法法》的相关规定，涉及“犯罪刑罚”的立法事项是由全国人大及其常委会予以绝对保留的，其他立法主体是不享有立法权的。深圳作为经济特区，其立法权限自然是无权涉及刑罚的。虽然《深圳经济特区医疗条例》正式文本避免了常识性错误，但在其立法过程中一些人大代表缺乏常识的建议无疑会有损立法机关的形象，不利于立法质量的提升。