法律规范在适用中，当规范指引的行为方式和目的指引的行为方式存在差异时，就产生了“目的缝隙”[18]。也就是说，某一事项虽然属于规范适用的范围，但并不符合规范适用实质上所期待的结果，因此依据规范背后的目的，应当将这一事项排除出去；或者某一事项虽然未被纳入规范适用的范围，但与规范适用的目的相契合，因而依据目的，该事项应当被纳入规范适用范围。立法权在各国的宪法中或多或少都有规定，从这个意义上来说，立法权首先是宪法规范上的问题。在我国《宪法》中，仅规定了立法权由全国人大及其常委会享有，对于地方立法权的规定较为模糊：在地方人大及其常委会和政府权限的规定中，都没有明确其可以制定地方性法规、地方政府规章。也就是说，并没有明确规定地方人大及其常委会、地方政府享有地方立法权。在2018年3月11日新的《宪法》修正案通过实施前，并没有规定设区的市可以制定地方性法规、地方政府规章，但在2015年《立法法》修改时就已经赋予设区的市地方立法权。对此，可以认为《立法法》的修改是对宪法规范“目的缝隙”的一种填充，政治主体根据宪法实施的需要对其内涵进行理解与阐释[19]，这种方式不同于传统的宪法解释途径，而与政治目标相关，其合法性（合宪性）一定程度上基于我国宪法“实验精神”的特性。[20]
另外，中央立法具有更为普遍化的特点，其针对的是全国范围内有普遍共性的事项，就法律规范而言，我们应当坚持规范适用的普遍性，对适用范围内的事项同等看待；但当出现规范的假定条件与实质目的不相符，甚至相背离的时候，则需要结合规范目的对原初规范进行补充、修正。中央立法机构制定的法律普遍性最广，也更易出现“目的缝隙”的情形，对中央立法未涉及的事项需要有规范将其纳入进去，或者中央立法过度包含的事项则需要分离出来。在这一过程中，地方立法就发挥着对中央法律进行补充、修正、细化的作用，以及“试验立法”的作用，从而有利于中央法律的操作、执行与完善。因此在法律规范本身的层面上，地方立法就具有存在和发展的基础。正是由于法律规范本身的这个特点，在地方事务具有更多共性的情况下（例如计划经济时代），地方立法主体呈现相对限缩的趋势；而在地方事务复杂化加深的背景下，中央法律面对全国各地具体情况时，显得“心有余而力不足”，地方立法主体则会出现扩容的趋势。(www.xing528.com)
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