央地关系的法治化需求

我国是一个单一制体制的国家，新中国成立后至1954年《宪法》颁布之前，《中国人民政治协商会议共同纲领》在第十六条明确规定了中央与地方分权的原则，即“国家统一、因地制宜”。这一时期，权力分散行使的主要目的在于巩固新政权，恢复国民经济。这反映在立法权方面即是弥补立法空白，为国家发展和社会管理提供依据。因此当时的权力分散更多的是出于现实需要的考量，而不是体制上考量。费正清、麦克法夸尔在《剑桥中华人民共和国史》一书中认为，虽然大区行政机构的权力相当大，但“从严格的法律意义上说，这个情况并不明显，因为它们被直接置于北京政务院的领导之下，没有自己的自主权”^[12]。而且从当时国家领导人对中央与地方关系的表述来看，中央与地方立法权的配置也很难向制度化迈进。^[13]

权力集中对稳固国家政权、维护国家统一具有重要意义，但权力过度集中的弊端也逐渐显露。为了避免“管死”的困境，以邓小平为核心的中央领导集体决定采取改革开放的政策。改革开放也意味着要在国家政权统一的基础上放权给地方，在政府、企业、社会组织之间重新划分权力，这在相当程度上扩大了地方的权力。在中央权力收缩的同时，地方的自治性逐渐增强。在实践中，地方政府对于中央下达的一些政治任务执行力较强，而对经济社会任务则有更多的变通性。一定程度上而言，这反映了中央与地方关系的“表里不一”，即“形式上是中央集权，实际上中央权力常被地方所变通”^[14]。这种情形对中央和地方而言，都有种“不满感”——中央的权力下放和被变通，使其感到没有足够的能力深入和控制地方；而地方看似灵活性十足，但因缺乏法定授权，其实际享有的权力面临随时被中央收回的状况，因而也感到权力匮乏。如果这一问题不能得到缓解，不仅难以实现国家发展所需要的地方的自主性，也可能产生“内卷化”的困境。^[15]

根据以往改革放权的经验，权限的划分不能仅局限于政府内部的纵向分割，还必须关注国家与社会的分权。也就是说，在政府转变职能、简政放权的同时，也要有相应的接替“职能”的社会主体；当国家和社会之间进一步实现合理的分权，把不需要由国家公权力涉足的职权或职能剥离出来，这时通过法律进一步明确中央与地方的权限在技术层面就更好操作。而社会力量首先是某一地区、某一行业的社会组织，赋予更多地方主体以立法权，既是有助于提升社会自治能力的渠道之一，也是对中央和地方之间更合理的权限划分的探索。(www.xing528.com)

另外，地方立法权表面上是中央放权的结果，但实际上是双方博弈的结果。即使法律上没有授予地方法定立法权，地方政府仍然可以以“红头文件”等来实现它们的想法，当无法通过法律途径来实现利益沟通与权限协调，地方往往借助于一些“非制度性途径展开与中央的讨价还价式博弈”^[16]，而这一行为对中央而言更不可控。一直以来，我国都有一套“由上至下”的监督机制，这种监督很长时间里都是依赖行政权力和思想来维系的。但在法治的语境下，中央对地方的监督必须实现从行政干预向法律约束转变，从后果追责向过程控制变革。通过法律赋予地方对一些事项的立法权，中央不能依靠行政手段随时收回权力，地方会对其权力产生稳定的预期，这无疑有益于发挥地方自主性和积极性。与此同时，有权必有责，地方立法行为也就纳入了法律监督和约束范围。因此，不管是出于有效发挥地方积极性的考虑，还是出于更好地规制地方政府行为的考虑，现阶段地方立法主体的扩容都是必要的。