地方立法是学理上的概念，而不是法律文本中的概念，《宪法》第五十八条规定的“立法权”并没有“中央”与“地方”之分。为了论述的方便，这里需要区分广义的和狭义的立法权，狭义上的立法权即是《宪法》文本所规定的由全国人大及其常委会享有的“政治或主权”意义上的立法权，而广义上的立法权则是包括其他立法主体（如地方人大及其常委会、国务院及其部门、地方政府）享有的“执行、管理或治理”意义上的立法权。[5]也是在广义层面上，有学者将我国的立法体制概括为“统一多层次的立法体制”，或者称为“一元多层次立法体制”，即“全国人大及其常委会是立法权的统一主体，但在行使上立法权被分散到不同层次”。[6]本文中所言的地方立法，也是基于广义层面来理解立法权，主要针对的是一般性地方立法权（自治区和特别行政区的立法权不在讨论之列），这里既包括地方行政区域的人大及其常委会制定地方性法规，也包括地方政府制定地方政府规章。
新中国成立至改革开放这一时期，我国央地关系整体呈现权力“收—放”的循环，但这种“收—放”基本上是行政性的、较为随意的，在法律上对“立法权”一直保持着很严谨的态度。[7]立法权集中在中央的情况一直到1978年《宪法》仍没有多大改观，虽然1975年《宪法》、1978年《宪法》删去了“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”的规定，但地方人大仍没有立法权，只规定地方各级人大“可以依照法律规定的权限通过和发布决议”。[8]因此从严格意义上来说，我国在改革开放之前未确立地方立法权。至1979年，《地方组织法》以法律的形式正式规定了省级人大及其常委会的地方性法规制定权。[9]1979年之后，地方立法主体的扩容表现为两个面向，其一是地方立法数量的增加，其二是立法主体数量上的直观扩容。
在地方立法数量上，笔者以吉林省为例，考察了地方立法数量的变化趋势及地方立法相对于中央立法的数量变化情况。从表1可看出，中央立法总体呈现持续小幅增长的特征，立法数量变化不大。而吉林省地方立法数量（包括地方性法规和地方政府规章）变化总体呈现“倒V”型，1990—1999年的立法数量显著多于其他阶段,此后立法数量逐渐减少。在1990—1999年期间，吉林省地方性法规和地方政府规章数量增长迅速，分别为前一时期立法数量的20.8倍和2.2倍，其中设区的市一级的立法数量增长更为突出。在统计过程中发现，1984年吉林市被批准为“较大的市”享有地方性法规制定权后，其立法数量为136件（截至2015年底），约占设区的市级地方性法规总量的43.3%。对于1990—1999年吉林省地方立法数量攀升的情况，笔者认为，这主要是因为1992年我国建立社会主义市场经济体制后，地方亟须加大立法力度,建立更为完备的法制环境，更好地规范市场主体行为和市场秩序，因此包括吉林省在内的很多地方，开始进行地方立法的先行探索。而随着2010年底中国特色社会主义法律体系形成，我国各领域的立法基本完备，并且立法理念开始由追求“数量”向追求“质量”转变，因此吉林省地方立法总体数量趋于减少。
虽然吉林省地方立法数量变化尚不能完整反映全国地方立法数量变化情况，但仍有“窥一斑而知全貌”的效果。可以说，1979年以来地方立法数量有着明显的增加，在特定历史阶段增量更为突出，并且相较于中央立法，其增长幅度相对更大。在此过程中，较大的市（2015年之后扩容至所有设区的市）地方立法权的行使，也为地方立法数量的增长作出了“贡献”。
表1 1979—2019年6月中央与地方立法数量变化情况简表[10] 单位：部
②法律数量包括数据库中的全国人大（常委会）作出的立法性“决定”“决议”；不包括作出的修改、废止法律法规的“决定”“决议”，或对其他机关的法律文件作出的批准“决定”“决议”，或有关工作报告、人员任免的“决定”“决议”，或修正案。另外，鉴于《宪法》的特殊性，未纳入统计范围。
③行政法规数量不包括数据库中的国务院批转、批复其他机关的“办法”“规定”“决定”，或关于修改、废止行政法规的“决定”“通知”。另外，1979—1989年有20部新制定的行政法规，但数据库中仅收录了法规对应的发布通知，未单独收录立法文本，例如，数据库只收录了1980年《国务院关于发布<建筑税征收暂行办法>的通知》（《建筑税征收暂行办法》全文附在“发布通知”中），未另行收录《建筑税征收暂行办法》，对于此类“通知”，计入对应时期的立法数量。
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①不包括自治条例和单行条例，或关于修改、废止的“决定”，或非立法性“决定”“决议”。
②不包括转发、批转其他机关的“通知”，或关于修改、废止、执行、取消“审批、许可、管理项目等目录”的“决定”。另外，1979—1989年有4部新制定的省级政府规章和8部市级政府规章，1990—1999年有17部新制定的省级政府规章和8部市级政府规章，数据库中仅收录了这些规章对应的发布通知，未单独收录立法文本，对于此类“通知”，计入对应期间的立法数量。(www.xing528.com)
地方立法主体扩容的直观表现，即体现在法律条文的转变上（见表2）。新中国成立初期，根据1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，在全国人大召开之前，立法权主要由人民政协、中央政府和政务院享有。这一时期一些地方行政区域也可以在辖区范围内颁行法令、条例和单行法规等，如大行政区、省、直辖市、民族自治地方以及省辖市、县等各级人民政府。因此，在这一阶段，可以认为实际意义上享有地方立法权的主体有民族自治地方、大行政区、省、直辖市、大行政区辖市、省辖市和县的各级人民政府。这一情况持续到1954年《宪法》颁布，根据1954年《宪法》，仅有民族自治地方享有地方立法权。1954至改革开放前夕，这一时期中央立法权高度集中，地方立法步入萧条期，民族自治地方的立法权也在1956年至1976年间被搁置。随着1979年的《地方组织法》的颁布，省、自治区、直辖市人大及其常委会获得了制定地方性法规的权力，1982年和1986年修订的《地方组织法》又赋予了省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的“较大的市”的人大及其常委会制定地方性法规的权力，1981年全国人大常委会的决议授予广东省、福建省制定经济特区单行经济法规的立法权，1988年、1992年、1994年和1996年全国人大常委会再次分别授予海南、深圳、厦门、汕头、珠海等经济特区立法权，2000年《立法法》将经济特区的立法权扩大至制定“一般性”地方性法规。2015年修正的《立法法》再次扩大地方立法权主体，即赋予了设区的市的人民代表大会及其常务委员会在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上制定地方性法规的权力。另外，就地方政府规章来看，其制定主体也在扩大。根据1986年修订的《地方组织法》的规定，地方政府规章的制定主体有：省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和较大的市的人民政府；根据2000年的《立法法》第六十三条第四款对“较大的市”的解释，经济特区所在地的市政府也享有了地方政府规章制定权。2015年修正的《立法法》同样赋予了设区的市人民政府制定政府规章的权力。全国共有284个设区的市，在《立法法》修改之前，有49个市享有地方立法权，其中包括省会市、较大的市以及经济特区所在地的市[11]，而《立法法》修改后，享有地方立法权的城市就增加了235个。
表2 关于地方立法主体的法律规定
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在地方立法主体大幅扩容的背景下，地方立法的范围呈现了限缩的一面（见表3）。2015年修正的《立法法》在赋予设区的市地方立法权的同时，也规定了设区的市的立法范围，即“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。对此，目前主流看法是在狭义层面理解和解释“城市建设和管理等事项”，但这并不影响地方立法主体扩容的事实，而且目前倾向于狭义解释主要是基于对设区的市立法能力和对其上位法立法范围的考量，这也意味着设区的市立法能力的提升会适当扩大理解的可能性，在此意义上地方立法主体也呈现继续扩容的趋势。
表3 地方立法范围的相关规定
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