我国非遗保护政策不断完善与提高

20 世纪70—90 年代，联合国教科文组织相继颁布了《保护世界文化和自然遗产公约》、《保护民间文学艺术表达形式，防止不正当利用和其他损害性行为国内示范法条》、《保护民间创作建议案》、《人类口头和非物质遗产代表作条例》等一系列关于“非遗”保护的规定。在此背景下，文化部与全国人大教科文卫委员会共同在全国范围开展了广泛而深入的立法调研。2002 年8 月，文化部向全国人大教科文卫委员会报送了《民族民间文化保护法（建议稿）》，在此基础上，教科文卫委员会又针对重点和难点问题进行了深入的专题研究，形成了《民族民间传统文化保护法（草案）》^[22]。

2003 年，文化部、财政部联合国家民委、中国文联启动了我国的民族民间文化保护工程。2004 年4 月，文化部、财政部联合下发了《关于实施中国民族民间文化保护工程的通知》，并附有《中国民族民间文化保护工程实施方案》。这项工程原计划用17 年时间，分三个阶段，循序渐进、逐步实施，至2020 年全部完成，旨在为中国特色“非遗”保护制度奠定基础。这三个阶段分别是：2004—2008 年为先行试点、开展普查和抢救濒危阶段，2009—2013年为工作全面展开和重点保护阶段，2014—2020 年为补充完善和健全机制阶段^[23]。

2004 年8 月，我国加入《保护非物质文化遗产公约》，进而在世界“非遗”保护的政策框架下，开始了我国“非遗”保护的政策历程^[24]。

2005 年，国务院办公厅出台了《关于加强文化遗产保护的通知》和《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》两个文件，对“非遗”保护工作的方针、政策提出明确要求^[25]。与此同时还颁布了《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》，对国家级“非遗”项目的申报和评定作了进一步规范。同年12 月，国务院下发了《国务院关于加强文化遗产保护的通知》，对包括“非遗”在内的文化遗产保护工作作了更为详细的规定。该通知成为指导我国文化遗产保护事业健康长久发展的纲领性文件^[26]。

2005 年至2009 年间，我国开展了第一次全国“非遗”普查工作，调查资源87 万项，包括数量和项目产生的渊源、演变的历史过程、现状、传承人、保护措施等。在此基础上，制定保护规划，建立四级（国家级和省、市、县级）名录保护体系和国家级传承人名录公布制度。从2006 年到2011 年，文化部公布了三批1219 项国家级“非遗”名录项目，命名了四批1986 个国家级项目代表性传承人。各省（区、市）人民政府公布的省级“非遗”名录共9647 项。中国已有昆曲、古琴、新疆维吾尔木卡姆、蒙古族长调民歌、端午节、中国书法、皮影、珠算等3l 项入选联合国教科文组织“人类非物质文化遗产代表作名录”，入选“急需保护的非物质文化遗产名录”的有7 项，成为世界上入选项目最多的国家。

2006 年11 月，文化部发布《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》强调了“非遗”保护的原则和十六字方针，即国家级“非遗”保护实行“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针，坚持真实性和整体性的保护原则。还明确了保护主体职责，提出了相应的保护措施，如建立展示场所、鼓励其他组织和个人对其的保护、将保护所需资金纳入当地政府财政预算等一系列具体措施，并规定对“擅自变更国家级非物质文化遗产项目名称或者保护单位、玩忽职守致使国家级非物质文化遗产所依存的文化场所及其环境造成破坏、贪污或挪用国家级非物质文化遗产项目保护经费”等行为追究刑事责任。^[27]

2007 年2 月，商务部、文化部联合发布《关于加强老字号非物质文化遗产保护工作的通知》（以下简称《通知》），提出各地商务部门和文化主管部门要通力合作，切实加强对老字号“非遗”的传承与保护工作，并积极争取财政、建设、工商等部门的支持，保护其专有品牌、传统技艺、经营理念和文化内涵^[28]。该《通知》进一步指出，各地商务、文化主管部门必须从保护中华民族优秀传统文化、传承中华文明、建设和谐社会的高度出发，从发展民族商业、弘扬民族品牌、振兴民族经济、增强国家核心竞争力和“软实力”的战略着眼，提高对老字号保护、传承和发展重要性和必要性的认识，按照“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针，进一步加强我国老字号“非遗”的保护工作，具体是要认真做好普查工作，要特别注意对老字号的传统手工技艺、资料和实物的收集与整理工作，采取录音、录像、文字、绘图等手段，对各地老字号现存的资源状况进行详细的调查和记录，收集珍贵的历史资料和实物；鼓励老字号的传承，要将老字号的代表性传承人作为保护和扶持的重要对象，开展对掌握主要传统手工技艺的老字号代表性传承人的认定，资助代表性传承人授徒传艺，并为其提供必要的传习活动场所，以及开展展示、研讨和宣传活动的条件；将老字号纳入“非遗”名录加以保护，地方各级文化主管部门要协同商务主管部门，对于老字号所蕴含的传统技艺和经营理念，根据其历史、文化和科学价值，分别纳入省、市、县级的“非遗”名录，切实加以保护等^[29]。

2010 年5 月，在中国艺术研究院挂牌成立了联合国教科文组织支持的亚太地区非物质文化遗产国际培训中心。我国在充分吸纳世界各国文明优秀成果的同时，积极推动“非遗”“走出去”，让各国人民充分感受中华文化的独特魅力，并为促进国际文化平等对话和交流合作、维护人类文化多样性做出积极贡献^[30]。

2011 年2 月，十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国非物质文化遗产法》，这是21 世纪我国文化领域出台的第一部法律，为“非遗”保护提供了法律支持。这次立法活动将“非遗”保护的有效经验上升为法律制度，有利于建立健全科学有效的保护体系，有利于巩固“非遗”保护成果，这部法律的出台，对于加强我国的“非遗”保护、保存工作，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，将产生重大而深远的影响。这部法律对所有的“非遗”项目都采取认定、记录、建档等措施，还突出了针对不同“非遗”采取不同措施，对体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的“非遗”采取传承、传播等措施予以保护。

2012 年，文化部在《关于加强非物质文化遗产生产性保护的指导意见》中，提出要充分认识开展“非遗”生产性保护的重要意义，正确把握“非遗”生产性保护的方针和原则，科学推进“非遗”生产性保护工作深入开展。具体的保护性工作包括坚持正确的导向，严格遵守“非遗”的发展规律，处理好保护传承和开发利用的关系，始终把保护放在首位；合理规划布局，加强对“非遗”生产性保护的调查研究与整体规划，编制促进“非遗”生产性保护的行动计划，将“非遗”生产性保护纳入本地区经济社会发展规划；健全传承机制，根据“非遗”生产性保护的特点，建立健全符合“非遗”自身规律的传承机制；落实扶持措施，要统筹规划，加强天然原材料、珍稀原材料的保护，处理好天然原材料、珍稀原材料保护与利用的关系，依照相关法规制度为传承人使用天然原材料、珍稀原材料提供帮助和支持；加强引导规范，掌握本地区适合生产性保护的“非遗”代表性项目生存发展状况，根据不同状况采取相应的引导、规范措施，因地制宜；建设基础设施，充分发挥传统工艺美术等已有行业协会的积极作用，鼓励成立“非遗”相关行业协会，支持协会开展“非遗”的宣传、展示、教育、传播、研究、出版等活动，鼓励协会制定有关“非遗”代表性项目在原材料、传统工艺流程和核心技艺方面的相关标准和规范，支持协会开展行业管理、行业服务、行业维权等工作，通过行业自律和行业监管，推动“非遗”生产性保护健康发展等一系列重要政策和措施。并对“非遗”进行生产性保护作了具体的定义解释，即在具有生产性质的实践过程中，以保持“非遗”的真实性、整体性和传承性为核心，以有效传承“非遗”技艺为前提，借助生产、流通、销售等手段，将“非遗”及其资源转化为文化产品的保护方式。目前，这一保护方式主要是在传统技艺、传统美术和传统医药药物炮制类“非遗”领域实施。同时还指出要建立完善“非遗”生产性保护的工作机制，具体来说即坚持政府引导、鼓励社会参与、发挥专家作用、加强指导检查^[31]。(www.xing528.com)

2012 年5 月4 日，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》和国家有关法律、行政法规的规定，国家财政部、文化部制定了《国家非物质文化遗产保护专项资金管理办法》，指出“非物质文化遗产保护专项资金由中央财政设立，专门用于国家非物质文化遗产管理和保护，专项资金的年度预算根据国家非物质文化遗产保护工作总体规划、年度工作计划及国家财力情况核定”，并把专项资金具体分为中央本级专项资金和中央对地方专项转移支付资金，按照开支范围分为组织管理费和保护补助费，组织管理费是组织开展“非遗”保护工作和管理工作所发生的支出，具体包括：规划编制、调查研究、宣传出版、培训、数据库建设、咨询支出等，而保护补助费是对国家级“非遗”代表性项目、国家级代表性传承人、国家级文化生态保护区开展调查、记录、保存、研究、传承、传播等保护性活动的补助资金。还具体说明了专项资金的申报、审批程序及其管理、使用和监督事项^[32]。

2014 年，《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》指出，要综合运用资金支持、文艺评奖、舆论引导等手段，要确保各类精品战略项目保障制度化、运行长效化、监管社会化，“既要抓好京剧、昆曲、地方戏曲、歌舞等传统艺术，又要抓好歌剧、音乐剧、芭蕾舞、交响乐等外来艺术品种；既要抓好戏剧、音乐舞蹈等强势艺术品种，又要抓好人民群众喜闻乐见的曲艺、木偶、皮影等艺术形式，通过组织巡演、下基层慰问演出、低票价运营、演出交易会等办法以及强有力的宣传声势，要继续开展中国文化艺术政府奖——文华奖评选和优秀保留剧目大奖评选；复排一批经典剧目；开展一批音乐剧等新型艺术品种、新型艺术生产方式实践，对艺术价值高但处境堪忧的曲艺、木偶、皮影表演团体（作品）进行资金扶持；组织优秀保留剧目全国巡演、大力推广高雅艺术进校园、积极开展文化科技卫生‘三下乡’，资助全国交响乐团的交流和演出，扶持合唱作品、儿童歌曲、校园歌曲等的创作、交流和普及；促进美术精品创作，扶持一批包括画院创作、主题性美术创作在内的具有较高学术内涵和正确价值导向的创作活动，推动国家美术文献的抢救整理、研究及美术资源的数据化建设和运用”^[33]。

2014 年4 月，国家文化部、财政部联合发布《实施中国民族民间文化保护工程的通知》，指出“保护工程”是在以往民族民间文化保护工作成果的基础上，结合新时期、新情况、新特点，由政府组织实施并推动的，对珍贵、濒危并具有历史、文化和科学价值的民族民间传统文化进行有效保护的一项系统工程。该《通知》指出我们要充分认识实施“保护工程”的重要性和紧迫性。具体保护措施包括政府主导，社会参与，统筹规划，分步实施；全面普查，摸清家底，突出重点，抓紧抢救；先行试点，摸索经验，以点带面，扎实推进；加强组织领导，落实保障措施。并在后附有《中国民族民间文化保护工程实施方案》，实施该方案需开展多次调查，对我国民族民间文化资源有基本认识和了解，进而采取相关措施，重点扶持和抢救濒危文化遗产，弘扬民族民间文化，另外还要参考并借鉴国际上的一些成功做法^[34]。

2014 年8 月20 日，文化部非物质文化遗产司马盛德副司长在例行新闻发布会上介绍了下一步加强“非遗”保护的措施，具体包括开展贯彻《非物质文化遗产法》的执法检查、建立国家级“非遗”代表性项目的评估制度和监测体系、加强“非遗”保护与生产技术的研发与改进、鼓励“非遗”衍生品的开发，拓展与丰富“非遗”的主题及表现形式、支持举办多种形式的展示活动、开展大规模的“非遗”代表性传承人和保护工作人员的培训、开展“非遗”抢救性保护成果的利用和传播、强调“非遗”环境和生态的整体保护、让“非遗”在当地得到公共传承和生存空间、进一步加强“非遗”保护生产的国际合作、开展“非遗”资源的重点补充调查等十一项措施^[35]。

从整体上来看，2014 年以后，我国的“非遗”保护工作已从单一的项目性保护阶段，转变为整体性、系统性的全面保护阶段。主要举措包括建立“非遗”名录体系，绘制国家“非遗”资源分布图，确立“非遗”传承人谱系，制定传承人资助办法，确定国家级民族民间文化生态保护区，并采取措施保护濒危的民族文化遗产，有效实施对民间文学、民俗文化、民间音乐舞蹈、少数民族史诗等若干“非遗”项目的抢救^[36]。

2015 年5 月，国务院办公厅在转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》中指出，政府可向社会力量购买公共文化服务，这既是深入推进依法行政、转变政府职能、建设服务型政府的重要环节，也是规范和引导社会组织健康发展、推动公共文化服务社会化发展的重要途径。文件列举了政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录，其中包括中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示在内的多种文化服务类型^[37]。

2015 年7 月，国务院办公厅印发的《关于支持戏曲传承发展若干政策的通知》指出，“我国戏曲发展的总体目标是力争在‘十三五’期间，健全戏曲艺术保护传承工作体系、学校教育与戏曲艺术表演团体传习相结合的人才培养体系，完善戏曲艺术表演团体体制机制、戏曲工作者扎根基层潜心事业的保障激励机制，大幅提升戏曲艺术服务群众的综合能力和水平，培育有利于戏曲活起来、传下去、出精品、出名家的良好环境，形成全社会重视戏曲、关心支持戏曲艺术发展的生动局面”。该通知还从加强戏曲保护与传承、支持戏曲剧本创作、支持戏曲演出、改善戏曲生产条件、支持戏曲艺术表演团体发展、完善戏曲人才培养和保障机制、加大戏曲普及和宣传、加强组织领导八个方面说明了我国戏曲进一步发展的具体措施^[38]。

综上所述，自从2004 年8 月正式加入《保护非物质文化遗产公约》，我国就开始了“非遗”保护的政策历程，国家层面上的法律法规、政策制度不断出台，“非遗”保护工作不断加强。从国务院颁发《关于加强文化遗产保护的通知》，到第一次全国“非遗”普查工作，到文化部发布《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》，强调保护的原则和十六字方针，到2011 年《中华人民共和国非物质文化遗产法》出台，我国“非遗”保护的法律、政策建设进程不间断地推进，为“非遗”保护工作打下了法律、制度基础。

总体看来，尽管我国“非遗”概念起步较晚，但与“非遗”保护相关的政策快速发展，并逐渐形成了系统化。截至目前，在列入联合国《人类非物质文化遗产代表作名录》的364 项“非遗”项目中，亚洲国家有141 项，占全部“非遗”项目的38.7%^[39]。其中，中国入选了31 项，此外还有7 项遗产被列入《急需保护的非物质文化遗产名录》，我国是拥有人类“非遗”代表作数量最多的国家。这不仅体现我国“非遗”类型的多样化和文化的多样性，也表现了“非遗”保护的紧迫性。